二滩业主项目风险管理实践与保险在二滩工程中的应用.doc
二滩业主项目风险管理实践与保险在二滩工程中的应用 1 前 言 二滩电站装机 330万 kW,利用世行贷款。主体工程施工由Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ标组成。其中Ⅰ、Ⅱ标为土建工程标 ,分别为拱坝工程和地下厂房工程 ,Ⅲ标为机电设备安装工程。土建Ⅰ、Ⅱ标实行国际招标 ,采用 FIDIC 合同条件 ,分别由以意大利英波吉洛公司为责任方和德国霍尔兹曼公司为责任方的联营体承担施工。Ⅲ标为国内采购 ,沿用国内合同模式 ,由 GYBD 联营体施工。 2 FIDIC 条件中的风险及风险控制机制 2.1 项目风险与风险管理 项目建设风险是与客观环境及一定时空条件有关的客观存在。它存在于项目建设周期的 全过程 :设计方案选定 ,项目分标、招标与承包商的选择 ,施工期社会、政策及经济环境 ,自然灾害等。 风险管理的内容包括 :识别和分析各种潜在的风险因素 ,估测实际发生风险损失的机率 ,评价风险事故的损失后果 ;在一定时间和空间范围内改变、消除或抑制风险存在和发生的条件 ,降低风险发生的概率和损失幅度 ;确定风险分散、分担和转移机制。 2.2 FIDIC 条件包含的项目风险 作为全球数十年工程建设对风险认识的积累和总结 ,FIDIC 条件系统包含了大型土木工程建设中对费用、工期和质量构成影响的各种各样的风险因素。它们分别缘 于自然力作用、社会控制和人群行为三方面。结合二滩电站建设的实际情况 ,汇总了这些风险的具体内容 ,见表 1。 2.3 FIDIC 条件中的风险控制机制 FIDIC 条件在明确划分合同双方各自应承担的责任、权利和义务的同时 ,配有一套科学的风险控制机制 ,本文将其称为项目风险的分担机制和转移机制。根据FIDIC 条件按照近因易控的责任制原则对合同风险的划分 ,由社会及政策控制的部分风险 ,永久工程设计、设备采购及其它业主自身行为 ,包括法人决策及个人行为导致的风险损失 ,由业主承担 ,承包商承担自身的行为风险和一部分社会及政策控制的风险。 FIDIC 条件规定 ,承包商应将自然力风险及其行为风险向保险公司转移 ,以增强合同双方抵御灾害风险的能力 ,同时保障业主利益不受承包商不良行为或过失的损害 。 FIDIC 条款中 ,由业主承担风险或其费用的条款有 :12.2、 20.3、 20.4、 65.1、 65.2、 65.3、 65.4、 65.5、 65.6、 70.2、 71.1、6.4、 19.2、 20.1、 21.3、 21.4、 22.2、 22.3。由承包商承担风险或其费用的条款有 :72.1、 6.5、 7.3、 8.1、 8.2、 10.1、 11.1、 12.1、 13.1、 14.4、 17.1、 19.1、20.2、 20.1、 21.3、 22.1、 24.1、 24.2。 3 二滩工程业主风险管理的实践 3.1 业主风险与风险管理目 标 除上述的各种项目风险以外 ,二滩业主面临如下特殊风险 :在严峻的国际环境中进行国际招标和合同谈判 ,在“双轨制”经济环境中全面引入国际市场体制下的 FIDIC 合同模式 ,国际承包商的管理体制与业主管理之间的适应性 ,复杂的工程结构与约束条件 ,复杂的水流控制等。风险管理的目标和任务是 :实施计划 ,防止意外 ,实现目标工期 ,总投资与外币总量双控制。 3.2 二滩业主风险控制体系 为实现上述风险管理总目标 ,二滩业主在实践中形成了一套完善的风险控制体系 ,简要介绍如下 : (1)对潜在的风险因素的全面系统认识和充分 论证是风险控制的基础。 二滩业主一开始即以超前思维招揽业内著名的咨询机构和有经验的项目管理及有关技术人员对项目建设可能遇到的风险因素 ,从商务安排到工程技术 ,从工程分标、招标文件的编制 ,到承包商的选择等 ,进行充分评估和论证 ,为随后的合同形成和项目管理打下了科学决策和有备无患的基础。 (2)采用国际接轨的合同机制 ,建立科学的风险管理体系 ,形成完善的项目风险控制机制。 FIDIC 条件在对项目建设风险全面深入认识的基础上 ,在业主与承包商之间确立了合理的风险分担机制 ,使合同双方风险责任和风险管理目标明确 ,从而使潜在的风险得以及时准确的感知 ,为各方适时采取措施改变、消除或抑制风险存在和发生的条件明确了责任。二滩工程不仅土建Ⅰ、Ⅱ标完善了这种机制 ,主体工程的其它合同也进行了充分借鉴。从设备采购到工程施工 ,这种机制是二滩工程在工期、质量和投资控制上实现或提前实现合同目标 ,取得风险控制成功的根本保证。 (3)有效的风险管理机构和经验丰富的项目高层管理人员 ,是风险成功控制的组织保证。 二滩业主虽未设置专门的风险管理机构 ,但是 ,风险管理的总目标被按风险因素的不同性质分解落实在项目管理机构职责明确的相关部门中 ,如 防汛防灾、工程技术、应急协调与商务合同等部门。及时感知新的风险 ,持续监控风险变化 ,使风险料得到 ,有人管。二滩业主高层管理人员具有的工程施工和项目管理的丰富经验 ,使项目风险的预料、跟踪和控制尽在掌握之中。 (4)建立全面的风险动态感知和适时控制体系 ,如市场采购调查 ,设计制造联络 ,驻厂供货监造 ,汛情气象预报 ,洪水流量监测 ,进度技术评估等 ,为二滩项目管理风险决策和防范风险提供依据。 (5)洪水是水电站建设的最大风险 ,二滩工程的水流控制是业主风险管理成功的经典之作。 二滩工程围堰及导流设计洪水标准如何选 定 ,河床截流是否交由承包商设计 ,如何划定合同双方的洪水责任等与水流控制有关问题 ,涉及全局性的风险管理 ,尤其与业主利益攸关。若由承包商选定围堰及导流标准并由其设计 ,因国外专家及承包商对我国河流缺乏了解 ,受利益驱使 ,承包商难免不冒险按较低标准进行设计施工。因大坝施工处于整个工程关键线路上 ,一旦水淹基坑 ,必然造成重大工期延误 ,产生灾难性后果。因此业主经过充分的风险评估论证 ,最终确定由承包商按 30 年一遇洪水标准 (13500m3/ s)设计施工 ,并以此作为业主与承包商的责任分配线。导流洞围堰设计施工则由承包商自担风险 ,自定标准。实践证明 ,业主的上述决策是正确的 ,洪水标准科学 ,风险分配合理 ,合同安排恰当。 施工期其它时段的水流控制及防洪风险决策 ,在技术及成本控制上各有成就 ,在此 ,恕不详述。 (6)完善保险保障体系 ,建立风险转移机制。 为降低业主和承包商的风险 ,二滩工程建立了全面的保险保障体系。主体工程、设备采运以及直接投入二滩建设的人财物几乎全部被不同的保险所覆盖 ,风险得到有效转移和分散。以下将详细介绍保险在二滩工程中的应用情况。 4 二滩工程国际合同中的保险保障机制 FIDIC 条件规定 ,承包商应通过保险转移 风险。对应予保险的标的 ,保险金额 ,应投保的险种 ,保险覆盖的责任范围 ,合同双方保险责任划分 ,保险除外责任分担 ,合格承保人选定等都作出了严格规定 ,形成了完善的保险保障机制。 二滩工程Ⅰ、Ⅱ标国际合同一般条款、特殊应用条款及特别条件等合同文件中的保险条款及内容摘要见表 2。 5 土建Ⅰ、Ⅱ标的工程一切险 5.1 国际知名保险公司承保Ⅰ、Ⅱ标建筑工程一切险 按照合同规定 ,土建Ⅰ、Ⅱ标承包商分别以自身和业主联合的名义对本标工程投保建筑工程一切险 ,附加第三者责任保险。Ⅰ、Ⅱ标分别由意大利的 Generali保险公司和德国的 Allianz 保险公司与中国人民保险公司联合承保。 合同规定业主对 13500m3/ s 以上的洪水风险投保。承包商受业主委托在其一切保险单中覆盖全部洪水风险 ,13500m3/ s 以上的保费或费率 单列 ,由业主承担。Ⅰ标保单规定 ,缴纳 2.095‰的额外保费 ,保单对 13500m3/ s以上的洪水风险导致的工程损失负责。Ⅱ标保单在费率条款中明确 ,在 6.95‰的总费率中 ,13500m3/ s 以上的洪水风险费率为 0.58‰。 5.2 保险标的与保险金额 Ⅰ、Ⅱ标一切险保单的保险标的物包括 :合同范围内的永久工程、业主提供的永久设备及材料、承包商进入现场的施工设备和临时设施、工地范围内的第三者 (包括业主和工程师进入现场的工作人员及其财产 )。合同工程和业主设备及材料按重置价值 115%的金额投保 ,施工设备和临时设 施以完全重置价投保 ,第三者人身伤亡及财产损失按合同规定的赔偿限额投保。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ标合同额与主要项目的保险金额见表3。表 3 Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ标合同额与主要项目的保险余额表 /万元 5.3 风险评估与保险费率 Ⅰ标工程包括拱坝、水垫塘、电站进 水口、泄洪洞进口及过木机道进口基础开挖与混凝土浇筑 ,及相关金属结构安装 ,特点是露天作业和在河床上施工 ,受洪水、暴雨、滑坡等自然灾害的威胁较大。Ⅱ标是以三大洞室为主的洞室群开挖、支护及相关金属结构安装 ,在高地应力山体内作业 ,具有岩爆和地下施工特有的风险 ,受自然灾害的威胁较Ⅰ标小。Ⅰ、Ⅱ标共同的特点是施工强度高 ,场地狭窄 ,交叉干扰大 ,施工区域设备及人员密集度高。它们在保费上的反映是 :Ⅰ标主费率较Ⅱ标高 ,地下施工机具较地面机具费率高 ,移动施工机具较固定机具费率高。一流的工程设计和施工队伍、长系列水文气象及地质勘探 资料、高素质的业主管理和充分的前期准备是Ⅰ、Ⅱ标工程一切险风险评估及确定保险费率的基础。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ标工程一切险保单主要项目的保险费率比较见表 4。 5.4 保单主要条款 5.4.1 除外责任条款 因风险缘于事物的偶然性和一定程度上的不可知性 ,风险事故的发生往往超出人们的想象 ,因而保单无法列举风险因素。为此 ,保单逐一列举保险不予负责的除外责任 ,列明除外的一切责任属保险保障责任范围 ,谓之一切险。Ⅰ、Ⅱ标保单主要的除外责任有战争、动乱、核福射、盗窃、故意行为等等。除外责任范围对保险费率高低起决定作用。 5.4.2 保费调整条款 保费结算时 ,合同金额增减或合同期限变动 ,保费按约定费率标准相应增减。 5.4.3 安全奖励 为鼓励投保人加强安全管理 ,降低风险事故发生机率 ,保单规定 ,如果整个保险期间总的事故赔偿率低于一定标准 ,则按总保费的一定比例奖励投保人。 5.4.4 事故索赔程序与定损赔偿条款 5.4.5 保单时效与保费缴纳 6 Ⅲ标安装工程一切险 6.1 Ⅲ标工程特点与保险的必要性 尽管Ⅲ标合同价相对较小 ,但业主提供安装的永久机电设备价值却超过 20亿元人民币 ,55万 kW 的巨型机组是我国目前水电机组安装的最高等级 ,进口设备多 ,设备精密度高 ,单件设备价值巨大 ,施工程序和作业环境复杂 ,安装工程存在风险并产生灾害性损失的可 能性是存在的。Ⅲ标保险以前 ,为卸装火车站到货的大型机组设备 ,业主要求Ⅱ标承包商紧急协助 ,但是 ,承包商拒绝装卸没有保险的、价值巨大的设备。业主书面确认所有风险与承包商无关后 ,问题才得到解决。 为形成二滩工程完善的保险保障体系 ,借鉴土建Ⅰ、Ⅱ标的风险控制机制 ,对Ⅲ标工程投保是必要的。 6.2 Ⅲ标合同在风险管理上的缺陷 Ⅲ标合同由国内招标形成 ,合同关于风险控制和保险责任的规定只有两条 : (1)本工程施工过程中 ,由于出现无法预料的、不可抗拒的灾害 ,如…… ,则由主业主报请上级主管部门承担补偿费用。 (2)除国家法定保险外 ,其它采取自愿保险的原则。 事实上 ,业主责任制条件下已经不存在上级主管部门承担灾害损失的渠道。风险损失或者由业主负责 ,或者由承包商承担。对于双方都无力承担的风险 ,只有通过保险进行转移 ,并在合同中明确保险责任和操作方法。使得一旦发生风险事故 ,灾害损失才可能得到恢复。 既然灾害损失由业主补偿 ,承包商就没有必要再去保险。采取自愿保险的原则 ,更使投标者无所适从 ,使各方报价不具可比性。 6.3 由业主投保安装工程一切险 基于上述原因 ,业主在承包商进场后 ,自费在中国人民保险公司攀 枝花市分公司以自身和承包商联合的名义对Ⅲ标投保安装工程一切险 ,并附加第三者责任险。保险标的包括 :主业提供的设备、合同内土建工程、施工设备设施等。 投保以后 ,业主与Ⅲ标承包商就保费承担责任 ,风险事故发生后的索赔 ,保单除外责任与免赔额分担 ,安全管理责任 ,分享安全奖励等事项 ,形成协议作为对Ⅲ标合同的补充。 6.4 与Ⅰ、Ⅱ标保单的差异 由于业主提供的设备需在桐子林与方家沟各仓库之间 ,及仓库至工地各拼装场及安装间之间长距离转运 ,Ⅲ标另取额度为转运设备价值 0.5‰的运输保费。地震与盗窃损失风险作为除外责任 。各项目事故免赔额与第三者责任的赔偿限额均较Ⅰ、Ⅱ标保单低。除此以外 ,本标保单的保障范围及其它主要条款与Ⅰ、Ⅱ标保单基本相同。保险标的及其保额、费率见表 3、表 4。 7 雇主责任保险 根据Ⅰ、Ⅱ标合同及业主与Ⅲ标承包商达成的协议 ,承包商应对其员工投保意外事故保险 ,相关费用包含在合同价款之中。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ标承包商均在当地保险公司分别对其雇员投保雇主责任保险。各承包商投保金额 ,即事故赔偿标准 ,与其雇员的平均工资有关 ,并反映国家关于工伤事故补偿的有关规定。员工在雇佣期间出现意外及工伤事故时 ,由保险公司根据保单 规定进行补偿。开工至 1998 年底 ,保险公司共计赔偿各承包商雇主责任事故 RMB1089 万元。 8 Ⅰ、Ⅱ标合同保险条款的缺陷与实践中遇到的问题 (1)合同要求承包商保持工程保险适时充分 ,但没有明确规定谁应承担增加的“额外”保费。 合同一般条款 25.2 款规定 ,承包商应将工程施工性质、范围、计划的变更情况通知保险公司 ,以保证在所有的时间内有充分的保险。Ⅰ、Ⅱ标工程险保单有相应的保额保费调整条款。工程内容与主要施工方案的变动 ,合同工期改变与合同额增减 ,均会导致保险费用相应增减。谁承担保费增加的责任或得到 保费减少的利益 ?合同没有明确规定。按照有利于业主的理解 ,既然 FIDIC 没有指明保费增减的处理办法 ,承包商应无条件保持保险的动态充分性 ;承包商站在自己的立场上则可推论 ,既然增加的保费是由于非承包商的原因所致 ,业主应对此给予补偿。 Ⅰ、Ⅱ标合同履行过程中 ,价格调整和工程变更引起合同额增加 ,这对数百亿金额 ,合同期近十年的工程来说不可避免。由于合同没有明确规定 ,Ⅰ标承包商向业主索赔相应增加的工程保险费用 ,Ⅱ标承包商要求业主补偿其相应增加的出口信贷保险费。 FIDIC 条件只要求保险的充分性 ,即增加的合同额要反 映在保额调整中 ,但合同没有明确规定保费增减的基准及增减金额的计算方法 ,即是否以合同文件列明的保费金额 (或保费含量 )为基础进行补偿或扣减。特殊应用条款和特别条件也没有对保费增减的合同责任和处理办法予以特别规定和补充 ,使合同双方因此形成争议。 (2)关于合同单价中保费含量与承包商的保险费索赔。 二滩工程国际招标文件要求 ,承包商应在标书中列明总报价中包含的保险费金额和比例。合同文件表明 ,Ⅰ、Ⅱ标承包商列入合同总价的保费比例分别为 2.1%与 2.8%。此即意味着所有的 BOQ 项目或合同单价均包含上述比例的保险费 。对承包商以合同基础的所有付款都按比例包含了保险费 ,以合同单价为基础的变更或价格调整产生的合同额增加 ,也按比例包含保险费。因此 ,对变更和价格调整产生的合同增加额投保 ,是承包商的合同责任 ,费用已经得到支付 ,承包商无权向业主索取额外的费用。 资料表明 ,承包商实际发生的保险费没有达到它在投标书中列明的保费金额 ,更没有达到它从业主合同付款中按比例得到的保费。承包商在此项目上已获得额外利益 ,而不是发生了额外开支。合同没有保费调差的条款 ,对承包商的获益或超支 ,业主无权分享 ,承包商也无权索赔。 (3)关于 13500m3/ s 以上洪水风险的投保责任。 合同双方不论谁对洪水风险投保 ,保费即风险转移的成本总是业主承担。既然合同要求承包商必须对合同工程投保一切险 ,费用进入合同报价 ,似没有必要将洪水风险的投保责任分成两段 ,13500m3/ s 以上由业主投保。 仅就这样一个特殊的保险项目 ,若业主另择承保人 ,势必导致风险事故发生后的责任认定及赔偿困难 ,若在承包商选定的保险公司投保或委托承包商代办 ,业主自然不会便宜。从实际发生的保费情况看 ,若合同将洪水风险全部划归承包商投保 ,对承包商的竞争性报价并无实质影响。 业主既已在战 略上确定主围堰采用 30 年一遇洪水标准 ,承保人即据此评估洪水风险 ,并确定保险费率。至于由谁投保 ,应考虑风险事故发生后便于索赔 ,并与合同规定的其它保险统一考虑。为此 ,合同规定“业主对 13500m3/ s 以上的洪水风险投保”的合理性值得商榷。 (4)劳动保险的现行政策与 FIDIC 条件中的员工保险有冲突。 FIDIC 条件规定 ,承包商应向保险公司投保员工意外事故伤害险。由于是商业保险 ,保险费率由市场形成 ,事故的及时处理也有保证。劳动部[ 1996] 266 号文规定 ,政府的社会保险部门是企业员工工伤事故保险的统筹机构。 地方劳动部门据此针对二滩Ⅰ、Ⅱ标专门规定 ,承包商应在政府所属社保局投保员工工伤事故保险 ,缴纳员工工资 4.5%的保费 ,发生工伤事故时由社保局按规定处理或赔偿。上述合同规定与现行政策之间的矛盾 ,在承包商与其受伤员工之间产生大量劳动纠纷 ,导致承包商向业主索赔。笔者以为 ,有渐趋成熟的保险市场 ,工伤事故或雇主责任等劳动保险不宜作为政府行为。政府劳动部门与其直接经办保险 ,不如对劳动保险市场进行宏观指导、规范和监督。 9 保费控制与赔付情况 9.1 工程保险的现行规定 原能源部、水利部颁发的《水利水电工程设计 概 (估 )算费用构成及计算标准》 (能源水规[ 1989] 971 号 ),水利水电规划设计总院颁发的《关于转发〈中国人民保险公司办理水利水电工程保险〉的通知》 (水规定[ 1992] 030 号 )规定 ,水电建设项目的投资概算中应列入工程保险费。费率计算标准为 :内资 4.5‰~ 5‰,外资5‰~ 1.2%。 9.2 二滩主体工程的保费控制 包括Ⅰ、Ⅱ标雇主责任保险费在内 ,至 1998 年底 ,二滩主体工程实际发生的保险费按现汇折算共计RMB13327.6 万元。若以 1998 年审定的投资总额为基础 ,二滩工程实际的工程保险费仅占工程总投 资的 4.65‰。见表 5。 表 5 中 ,由业主负责的保险项目在投资总额中预计保费 RMB1531.5 万元/ USD278.9 万元 ;由Ⅰ、Ⅱ标承担的保险项目 ,承包商在投标 书中列入合同总价的保费分别为 RMB1356 万元/元USD662.8 万元、 DM2436.2 万元 ,Ⅰ、Ⅱ标承包商实际从业主付款中按比例得到的保费较他们列入投标报价的保费要多。较之表 5 中实际发生额 ,各方保费都有较大节余。 9.3 事故赔付情况 至 1998 年底 ,二滩主体工程各保险项目事故赔偿情况 ,即赔付金额与赔付率 (赔付额占保费的比例 ),见表 6。Ⅰ、Ⅱ标赔付率高 ,尤其工伤事故多 ,一定程度上说明事故发生率高 ,安全管理差 ;另一方面也说明保险费率比较合理。业主保险的项目赔付率较低 ,一是安全管理好 ,事故发生率低 ,再 者已发生的一些事故正在索赔定损之中。 10 几点体会 (1)充分预料工程风险和合理划分合同责任 ,是形成一个好的合同、管好一个项目的前提 ;与国际接轨的风险控制机制和保险保障体系是二滩工程业主风险管理取得成功的基础 ;工程经验丰富的业主决策人员与目标明确、责任落实的项目管理机构是业主风险管理取得成功的根本保证。 (2)二滩工程的保险保障是全方位的 ,保费控制是好的 ;土建Ⅰ、Ⅱ标涉外保单的保险费率及其隐含的风险评估技术 ,值得深入研究 ;应用 FIDIC 的工伤事故保险条款应与现行劳动保险政策相结合 ;国内合同是否适 宜由承包商对工程投保值得讨论。