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政府间 环境监管博弈分析与政策 启示 金枭枭 1 摘要： 我国环境监管过程中存在多 个 博弈主体 与多重博弈关系， 而 其中 政府 又 处于 多重 博弈的 核心 位置 。研究 不同层级 政府间 博弈 关系对提高 环境监 管的制度安排和 改善 政策 执行 效率具有积极作用 。因此本文将运用博弈论来分析政府 在环境监管中的博弈关系， 结果表明 ， 问责与激励是政府环境监管质量优劣的关键，因此 加 大政府问责 力度 和环境监管激励措施 ，有助于改善环境治理 的质量 。 关键词： 环境监管 ； 博弈 分析 ； 政策启示 一、 引言 改革开放以来，中国经济飞速增长 ， 在给中国带来巨大财富的同时， 能源 、资源 消耗 也在 急剧加大，各种各样的环境问题随之产生。 尤其是空气污染和水污染已 严重威胁着人们的健康。 如，北京雾霾、四川沱江特大水污染 案、 上海数千头死猪漂浮于黄浦江 事件 ， 广东省茂名市 空气 污染 事件 ，湖北省 氨氮超标事件 、 千丈岩水库污染事件 以及甘肃兰州自来水污染事件 等等。 2013年《 中华人民共和国国家环境分析 》报告指出，“ 中国最大的 500个城市中，只有不到 1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准，世界上污染最严重的 10个城市之中，有 7个在中国 ” 2。 而在 2014年《 华盛顿邮报》 公布的 中国 与美国 城市空气污染 现状 图再一次敲响了中国环境污染的警钟 （如图 1）。 对此，国务院总理李克强指出，环境问题已成“民生之患，民生之疼”。 面对日益严重的环境污染问题， 探寻环境问题的产生原因及找到治理之策迫在眉睫 。 如图 1 中美城市空气污染现状图 注：本图 摘自于《华尔街见闻》 3 二、相关文献综述 国内 外 一些学者 分析环境污染的成因主要从 财政分权 与经济发展关系 以及官员晋升利益 的角度展开研究。 一方面， 财政分权 在为地方政府 经济竞争 提供 较大激励 的同时， 也加速了地方环境与资源 的 恶化。张凌云等（ 2010）指出， “中国现行的政治激励体系暗含着“ GDP1 金枭枭，华侨大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府行为与社区治理 2 参见： 亚洲开发银行发布《迈向环境可持续的未来 —— 中华人民共和国国家环境分析》 3 王维丹 .中国环境污染现状：远比雾霾可怕 [N].华尔街见闻， 2014-6-7. 至上”潜规则 ，地方政府为提升政绩必然专注于经济发展。 “ 而在分税制改革以来的财政体制下，事权和财权不相匹配的矛盾在基层政府表现突出，财政压力也促使其选择优先发展经济以充裕地方财政”。 4朱平芳 等（ 2011） 则进一步指出，地方官员为了财税和晋升利益 而选择与地方企业合谋扭曲执行国家环境的政策 。 另一方面， 财政分权与中央 政治集权的模式 的结合往往导致 地方政府机会主义行为（ Blanchard Olivier and Andrei Shleifer,2000） ,因此地方政府在 发展经济与环境治理中就容易出现不当行为方式以及道德风险 (蔡防等2008） 。 又由于中央与地方 在 治理 之间目标函数不一致以及信息不对称，势必加重地方政府只注重地方经济发展 ， 在加上 晋升锦标赛本身的局限性致使地方政府忽略环境污染 和治理 的问题 （ 周黎安， 2007； 周黎安， 2008）。 李猛 (2009)则从财税收入角度 进一步 指出， 不完善的财税激励政策 是 扭曲 地方政府 环境 监管行为 的原因 。 Sigman(2007)则 基于跨国数据水质分析发现，财政分权的程度与水污染呈现出 正相关 关系 。 Farzanegan等 (2012)则比较具体的指出， 财政分权在不同制度下 对环境的影响也会不同。 因此财政分权所带来的后果 是导致地区环境质量与环境治理监管水平较低的一个因素。换言之，财政分权导致了地区污染水平升高(Lipscomb and Mobarak,2007)。 而 另一些学者则从政府环境监管 体制 与 政府监管责任 的角度进行了研究。 在环境监管体制上， 吕钟梅（ 2009）认为 ，环境污染困境在于我国环境监管体制与机制设置 缺乏科学性，主要表现为：地方政府环境保护责任缺乏、市场机制的缺位和公众参与不足。 赵美珍等（ 2010）认为，我国环境监管不力是因为 当前 环境监管体系僵化、主体庞杂、体制不顺，监管缺乏活力、合力和效力。 黄锡金 等 （ 2009） 则通过对当前环境监管模式分析后也认为 ，我国环境治理低效在于政府监管机构臃肿，权力腐败以及监管手段的局限性 。 而 汪小勇等（ 2012） 认为，我国环境污染严重是源于 管理手段落后，缺乏相应管理体制和机制。 张永亮等（ 2015） 认为，我国环境治理低效是因为环境保护制度缺失。 主要表现为，生态环境破坏违法成本低、环境管控制度执行效率不高且效果不佳、环境经济制度未能充分发挥在环保领域资源配置中的决定性作用。 在 环境监管责任的层面 上， 刘志坚（ 2014）指出 环境监管行政责任机制设定缺失是影响我国环境监管优劣的重要原因。 李国平等（ 2014）则从监管力度变化的角度指出 ，地方政府的 监管力度强弱变化对环境污染有着重要影响。 还有一些学者 则利用博弈论对环境监管与治理进行 对策 研究 。国外学者（ Chen Wenying， 1998；Dungumaro， 2003）利用博弈论探讨了治理环境污染的成本控制最优化问题后提出 ， 公众参与 对环境治理具有 积极作用。 国内学者， 张学刚（ 2011）等运用博弈工具对地方政府环境管制与企业污染问题进行分析指出，降低政府监管成本，加大污染企业惩罚力度以及减少政府因企业污染带来的收益有助于环境的改善。马国顺（ 2015）等运用演化博弈理论分析指出，降低环境污染物和治理成本的有效措施是加强监管力度和企业之间的合作。关华等（ 2015）以政府经济人假设为前提，运用博弈论 作为分析工具指出，效用目标差异性是致使跨区域环境治理艰难的根源，故 应设计相应的激励 机制以实现地方政府从竞争走向合作，实现地方利益与区域利益的统一，经济增长和环境协调一致。 任玉珑等（ 2010） 基于博弈论模型，从规制视角对监管者与企业的合谋机理进行深入分析和讨论 指出， 保障环境监管及时有效就必须加强 监管者 监管和激励 的程度以及违规者的 惩罚 力度 ， 将环境绩效纳入对地方政府的考核制度。 熊鹰 等 则 （ 2007） 通过 “ 运用博弈分析方法对不同制度安 排下政府环境监管与企业污染治理的决策过程进行深入探讨发现， 促进企业降低污染治理成本、加大对企业污染的处罚、提高政府监管效率有助于在短期内推动环境保护，尤其是当政府承担起监管失职责任时更有利于增强环境保护。但从长期来看，加重对企业污染的处罚对于改善环境质量并非有效之策，而加大对政府监管失职的处罚则具有积极效果。” 5从上述文献的分析 可以看出，现阶段关4张凌云，齐晔 .地方环境监管困境解释 [J].中国行政管理， 2010（ 03） 93-95. 5熊鹰，徐翔 .政府环境监管与企业污染治理的博弈分析及对策研究 [J].云南社会科学， 2007（ 04） 60-64. 于地方政府环境 污染成因以及环境 监管 的研究多集中在 政治体制与 环境制度 的 分析层面 ， 虽然也有不少学者从博弈论的视角分析环境监管 问题 ，但基本上都集中于政府与企业层面的博弈关系分析。针对 不同层级政府在 环境监管过程 中 的 博弈关系 分析 则鲜有涉及。 而 在环境监管过程中存在多个博弈主体，其中 政府 又 是多个博弈主体的核心 （刘凌波， 2007）。因此 研究政府间的博弈关系对提高 环境监 管的制度安排和改善政策执行效率具有积极作用 。故 本文将运用博弈论来分析政府 在环境监管过程中 的博弈关系，以提出有针对性的政策建议来促进中央及 地方政府对 制定环境政策提供理论依据。 三、 政府间 环境监管博弈分析 在 环境监管过程中，存在多个 博弈主体和 多重博弈 关系。 而 本文研究关注的焦点则是 不同层级 政府间 博弈关系。一是横向政府 间的 博弈关系；二是 纵向 政府间的博弈关系。而不同层级间政府 监管 环境 的横向与纵向博弈 关系 ，是 影响我国环境治理成效的重要因素。 为此，我们首先分析同级政府间的横向博弈关系。 （一 ） 地方政府 横向 博弈 模型 假设 地方政府之间的横向博弈是指同级政府之间的博弈。 假设在 环境监管 中， 地方政府甲、乙是横向博弈的双方。 那么， 在区域 环境 分段监管中，地方政府甲或乙的监管责任 为 it ，1,2i ，且 01it， 121tt。 分几种情况讨论： 1.地方之间合作 监管 彼此合作时 二者的收益和监管成本分别是 iGt 和  , 1,2iR t i ，且  ' 0iGt ， '' 0iGt ，  ' 0iRt ，  '' 0iRt 。彼此合作的净收益分别为    11G t R t 和   22G t R t ，且一般有     0iiG t R t。 2.其中一方监管而另一方不监管 监管方获得的净收益 取决于自身监管的力度 it 和不监管方承担区域治理的 责任 大小 it ，此时监管方的净收益为     2 1 1t G t R t 或者     1 2 2t G t R t ，这意味着监管方的净收益受到不监管方的监管力度限制。而不监管方将受到因为区域污染严重大小的相关惩罚 , 1,2iT t i 且   0iTt ，  ' 0iTt ，  '' 0iTt ，如监管方向上级政府告发不监管方的监管力度松懈时，不监管方的净收益为      i i iG t R t T t， 1,2i 。 3.地方政府间都不 合作 、懈怠 监管。 此时彼此的净收益为       , 1, 2i i iG t R t T t i  。 我们假定双方 在 信息不对称 的情况 ，地方政府甲 积极与乙 合作监管 环境 的概率为  ， 地方政府乙 积极与甲合作监管环境 的概率为  ， 那么 ， 政府甲 不合作、懈怠 监管 的概率就为 1 。 同样地 ，地方政府乙 不合作、懈怠监管 的概率就为 1 。 地方政府之间博弈矩阵见表 2 表 2 地方政府之间博弈矩阵 策略组合 地方政府乙 合作监管 不合作监管 地方政府甲 合作监管    11G t R t ，    22G t R t     2 1 1t G t R t ，      2 2 2G t R t T t 不合作监管      1 1 1G t R t T t，     1 2 2t G t R t      1 1 1G t R t T t，      2 2 2G t R t T t （ 二 ） 地方政府之间的横向博弈 模型解析 1.地方政府乙选择合作监管的最优概率 地方政府甲的期望效用函数为：                              1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 11 1 1Y G t R t t G t R t G t R t T t G t R t T t                       那么有，地方政府甲监管行为的最优化的一阶条件为：                 1 2 2 1 1 1 1 1 110Y t t G t R t T t G t R t T t                 1*2 1 11 1 Ttt G t R t   2.地方政府甲选择合作监管的最优概率                              2 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 21 1 1Y G t R t t G t R t G t R t T t G t R t T t                       那么有，地方政府乙监管行为的最优化的一阶条件为                 2 1 1 2 2 2 2 2 210Y t t G t R t T t G t R t T t                 2*1 2 21 1 Ttt G t R t   根据博弈结果可知， * 和 * 是 地方政府甲和乙混合策略博弈的唯一的纳什均衡。         * 2 221 2 2 1 1011Ttt G t R t t t            * 1 222 1 1 2 2011Ttt G t R t t t     由试可知，  与 1t 呈正相关性，同样  与 2t 也呈正相关性，即地方政府监管的责任越大，则其选择合作监管的意愿越高。故我们可以得出，地方政府之间选择合作监管环境的力度 与彼此承担的责任相关，因此促使地方政府区域合作监环境的关键在于适度给予问责，否则就会造成环境监管保护迟迟不见成效。因此，中央政府应该加大地方政府在环境保护中的问责力度，把环境 GDP考核作为地方政府绩效考核的指标。 （二 ）中央与地方 纵向博弈模型 假设 假定 在环境监管中，中央与 地方是纵向博弈的双方。 那么 ， 中央政府的策略选择包括问责和放任。地方政府的策略选择包括监督和松懈。中央政府问责环境污染的努力程度为 1g 、地方政府监管的努力程度为 2g ， 10 1g ， 10 2g 。中央问责地方政府监管环境污染的收益和成本与地方监管环境的收益和成本分别为 )( igG 和 )( igR ， 0)(' igG ， 0)('' igG ，0)(' igR ， 0)('' igR ， 2,1i 。我们分几种情况讨论。 1.中央加大对地方政府的问责力度，地方政府努力 监管 环境污染者。 此时二者的净收益分别为： )()( 11 gRgG  ， )()()( 222 gCgRgG  。 2.中央加大对地方政府的问责力度，但地方政府仍消极监督。 此时由于作为代理人的地方政府因为懈怠中央的政策，致使环境污染恶化而遭受惩罚)( igF ，且 0)( igF ， 0)(' igF ， 0)('' igF 。 此 时 地 方 政 府 的 净 收 益 为)()()( 222 gFgRgG  。而中央也因此利益受损，如其权威和 老百姓对中央的信任。中央的净收益我们把它设定为 ))()(( 112 gRgGg  ，即其收益取决于自身的努力问责外，还取决于地方官员的努力监督的程度 。 3.中央放任对地方的监督的问责力度，地方仍然努力监督环境污染者。 此时地方政府的净收益为 )()( 22 gRgG  ，中央的净收益为 )()( 11 gRgG  。 4.中央放任对地方政府监督的问责力度，地方 懈怠监督。 此时地方官员将会受到惩罚。其净收益为 )()()( 222 gFgRgG  ，同时中央因为放任对地方政府监督问责力度而造成公众利益受损而受到责罚，即公众对其中央领导地位的质疑。其净收益为 )()()( 111 gFgRgG  。 最后， 我们假定双方在信息不对称情况下， 中央积极问责地方政府的概率为  ， 地方努力监管环境污染者的概率为  ， 那么就有中央 放任问责 地方政府 的概率为 )1(  ， 同样地，地方政府 懈怠 监管 的概率为 )1(  。 中央与地方政府之间的博弈矩阵见表 3 表 3 中央与地方政府之间的博弈矩阵 策略类型 地方政府 努力监督 懈怠监督 中央 问责 )()( 11 gRgG  ， )()( 22 gRgG  ))()(( 112 gRgGg  ， )()()( 222 gFgRgG  放任 )()( 11 gRgG  ， )()( 22 gRgG  )()()( 111 gFgRgG  ， )()()( 222 gFgRgG  （二 ） 中央与 政府之间的 纵 向博弈 模型解析 1.地方政府选择努力监督的最优概率 地方政府的期望效用函数为 :  ))()()()(1())()(( 22222 gFgRgGgRgGE d   +  ))()()()(1())()(()1( 22222 gFgRgGgRgG   = )()1()()( 222 gFgRgG  此时地方政府的最优化的一阶条件为： 0)(2  gFEd 即地方官员努力监督越高，其期望收益越大。 我 们对 期望 求导， )()1()()(2'2'2'2 gFgRgGgE d ，令 02gEd ， 则 有：)( )()(1 2' 2'2'*gF gRgG 22' 2'2'2''2'2''2''2*))(( ))()()(()())()(( gF gRgGgFgFgRgGg  当22'2'22' )()(ln ()(ln g gRgGg gF   时，即中央只要对地方政府的边际处罚大于其边际净收益时， 02* g，此时地方政府将不断加大对环境污染者监督的力度，反之，地方政府将会缩减对环境污染者监督的力度。这意味着对地方适度的问责惩罚，是提高环境监管努力程度的重要因素。 2.中央选择监督的最优概率 中央监督的期望效用函数为：  ))()()(1())()(( 1111 gRgGgRgGE z   +  ))()()()(1())()(()1( 111112 gFgRgGgRgGg   =  ))()()()(1())()(()1())()(( 11111211 gFgRgGgRgGggRgG   此时有： ))()1()()()1)((1( 12112 gGggFgRgE z   当 )()()1( )( 1121 gRgGggF 时，即中央受到民众或者舆论的指责 )( 1gF 大于中央积极监督时的收益时，有 0zE ，此时中央只要加大积极监督的力度，其期望收益就会增加。 以及： )()1)(1())()()(1)1(( 1'1'1'21 gFgRgGggE z   令 01 gEz ，时有： )()1())()()()1(1( )()1())()()(1( 1'1'1'2 1'2'1'*gFgRgGg gFgRgG    从上式可以看出， * 的大小取决于 1g 与 2g 。 为了简化计算，我们令 )()()( 2'1'1 gRgGgf  ， 2)1(1 gh  ，后者与 1g 无关，我们把它作为常数。 ))()()1(2))()()(1())()1()(( 1 1''1'21''1221'11* gFgFgFgfgFghfg  当 1 )1(2)( )()( )( 1'' 1'1'1 gF gfgF gf 时，即  1 )1(2)( )()()( )()(1''1''1''1'1'1' gF gRgGgF gRgG 时，即中央的一阶净收益与二阶净收益之差大于与地方政府努力监督的相关变量1 )1(2时有，01* g ，此时中央将会不断提高其监督程度。反之，中央将会减弱其监督程度，这就意味着中央也存在一个激励问题，即民众是否会对中央的行为做出敏感的回应，同时其激励与地方政府的行为也有关系。 根 据 博 弈 结 果 可 知 ，)()1())()()()(1( )()1())()()(1( 1'1'1'2 1'1'1'*gFgRgGg gFgRgG    ，)( )()(1 2' 2'2'*gF gRgG ，是中央 与地方博弈的那什均衡。由上述分析我们可知，提高地方政府环境监管 力度的关键是中央对地方政府的监督惩罚力度，而提高中央对地方政府监督的积极性，关键在于民众需要对中央的不作为予以惩罚，如舆论谴责等；同时，民众也需要对中央的有作为行为予以相应的激励，如积极响应中央号召、对中央有作为给以积极评价和赞赏等。中央在对地方政府是否严格贯彻政策目标的监督中，应把 提高地区环境治理作为中央对地方考核的一项重要内容，而不是单纯以 追求经济绩效的考核为标准，如把环境美化实施效果也作为考核的指标。对中央而言，其惩罚和激励主要由媒体和社会大众的力量来实施，如中央忽视对 地方 政府的环境 监督，民众 、 媒体 可 以 对其问责并 予以公开批评； 而对中央积极监督地方政府或者有效惩罚地方政府 在环境监管上的不作为或者少作为时，民众和媒体应该积极评价，肯定中央的行为，这势必会对中央产生一股强劲的正能量。 四、 结论与政策启示 可见，中央与地方政府以及地方政府之间的博弈是影响环境监管质量高低 的重要因素，而影响政府间博弈结果的根源在于问责的力度与激励的程度 。基于这个结论，我们得到三点政策启示。 （一） 增强绿色 GDP 激励 ，优化官员政绩 考核机制 环境监管力度实施效率与成效的关键在于优化官员政绩考核机制，改变过去单纯偏重以经济 GDP的增长作为官员政绩考核指标。完善激励体系建设，是使政府环境监管有效运行的重要动力。在政绩考核中，将绿色 GDP的增长作为官员政绩考核的另一项重要指标，即将绿色 GDP与经济绩效考核指标纳入同等重要的位置，这将有助于增加官员环境治理的力度 与 效率。 “ 政府不是一个中立和万能的代理人，它也是过程内生的参与人，当面临着特定的信息和激励约束 时 ，这些信息与激励约束就会影响 政府具体的干预行为的性质 ” 6（周黎安， 2005） 。 因此优化政绩考核机制必须均衡环境治理与经济发展指标体系的制度建设。主要体现在以下两个方面。其一，建立环境 统一监管体系，为官员政绩考核提供数据保障。其二，完善 环境绩效考核指标衡量标准，让政绩考核机制体现出“科学性”与“人 性”。 “科学性”是指政绩考核指标设置的可行性与技术性；“人 性”是指对官员政绩考核要充分考虑环境指标衡量的难易度，不能因为环境治理成效缓慢就对官员采取一票否决制，毕竟环境治理是一项长期工程。 （二 ）完善官员问责机制 ， 为环境监管提供制度保障 6周黎安 .转型中的地方政府 :官员激励与治理 [M].上海 :上海人民出版社， 2005. 20-21, 15. 环境监管力度实施效率与成效的关键还取决于问责的力度。环境监管问题之所以层出不穷，很重要的一个原因就是环境监管责任缺失。由于我国官员具有浓郁的“官本位”思想观念， 这就使得环境治理很大程度上向法治观念转变造成障碍，尤其是会给地方官员依法监管和治理环境问题带来消极的影响，如轻视对环境监管者的责任追究等现象。因此，地方政府在环境监管之间要明确权责关系，防止环境监管中的“扯皮”现象，消除环境监管的真空地带，避免环境监管不力状态。同时加大环境监管一把手的惩罚力度，在面对环境监管与治理问题时，政府应当有针对性地加强环境 监管的力度和优化环境监管的形式（张成， 2011）。不断完善政府环境治理的层级监管体制，通过建立中央与地方领导人双向责任制和绩效考核制等确保各层级环境监管目标的一致性，克服环境监管失灵现象，形成区域环境优质美化最大化与官员个体激励相容机制。 （三）构建“媒体 — 公众”监督机制 ， 营造环境多元参与监管体系 良好的监管体系是环境治理 得以落实并能 高效 地发挥 积极 效应的保障。 而优质的 环境监管 机制的构建是离不开媒体、公众的参与 。 因此我们应该逐步建立媒体、公众参与地方环境保护监督机制，将环境监管中的部分权力和责任下放到媒体、公众手中， 使当地 媒体、公众享 有环境 监督部分决策的权 力 ， 形成政府、企业、媒体和公众四元主体 共同负 责本地区环境保护和环境监管。同时 在法律法规中明确 政府、媒体、 公民 和企业的环境权利 。明确政府、媒体、公民和企业 在环境保护中的主体责任，通过建立政府、 媒体、公民与企业定期沟通、平等对话、共同监管机制，营造政府、媒体、公民与企业 参与环境 监管 执行的评估和考核。逐步 完善环境 监管实施成效 宣 传机制， 搭建 地方政府、媒体、公众和企业 的协同 监管平台以及 环境 监管实施过程中的决策、 执 法、 问责三重协同机制， 引导媒体 加强 环境监管动态跟踪监督 ，保障 环境监管过程公开透明化 ，实现环境 多元治理 ，推进生态文明建设。 参考文献 [1]张凌云，齐晔 .地方环境监管困境解释 [J].中国行政管理， 2010（ 03） 93-95. 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