2.从“三支柱”到“五支柱”:我国社会养老保险的发展方向.doc
1 从“三支柱”到 “五支柱” : 我国 社会养老保险 的发展方向 * 汤兆云 (华侨大学公共管理学院,福建泉州, 362021) [摘 要 ] 目前,我国已初步建立了 “ 三支柱 ” 的社会 养老保险 体系 ,但却存在着不少的问题。借鉴世界银行 老年经济 的 “ 五支柱 ” 模式,我国 各类人员 社会养老保险制度的完善包括:( 1)建立 不适用任何法定职业养老保险制度老年公民的 非缴费型的 “ 零支柱 ” ; ( 2)健全缴费型的 “ 第一支柱 ” ,成立有效保障有正式工作公民退休后的养老保险年金制度;( 3)进一步健全强制性的 “ 第二支柱 ” ,成立提高有正式工作公民退休后生 活质量的职业养老金制度;( 4)进一步健全自愿性的 “ 第三支柱 ” , 成立保障公民个人的自愿性的个人商业保险养老金制度;( 5)进一步健全非正规保障的 “ 第四支柱 ” ,健全伦理性的家庭保险养老制度。 [关键词 ]“ 五支柱 ” 模式 社会养老保险 养老保险费筹集 一、研究背景 社会养老保险是社会保险制度中涉及面最为广泛的一种保险项目,是社会保障的重要内容 ,并成为目前世界上绝大多数发达国家普遍实行的一项重要的 社会保障 制度。就养老保险金的筹集方式而言,主要有三种方式:一为随收随付制( Pay-as-you-go, PAYG) (又 称赋课制);二为储金制 ( full-funded) (又称十足准备制、提存准备制和公积金制);三是部分随收随付制加部分储金制的混合制。随收随付制和储金制相比 较 ,两者各有优劣,主要表现为:( 1)随收随付制条件下的养老保险金待遇与个人缴费多少及工作年限无关,其由事前精算确定;其具有代际内以及代际间所得收入的重分配功能,没有庞大的社会保险基金管理、运营风险,其给付多少;( 2)储金制条件下的养老保险金待遇与个人工作年限、缴费多少以及社会经济发展水平等外在因素有直接关联。因此,世界各国建立社会养老保险金制度都会考虑其具体 实际情况,并适时进行调整。如,德国老年年金制度最初采用储金制;二战时由于通货膨胀导致马克贬值,改为随收随付制;目前又因人口老龄化使政府财政不堪重负,又实行部分随收随付制加部分储金制的混合制。 一般来说,实行随收随付 制 、 储金制 社会 养老保险制度 的国家,其 养老保险金待遇给予方式是不相同的,前者 多采用确定给付制 ( Defined Benefit, DB) ,而后者多采用 确定提拨制 ( Defined Contribution, DC) 。在 确定给付制 条件下,其 养老保险金待遇 给付标准 和其 退休前若干年平均收入 、 服务年资 等条件密切 相关; 而 在 储金制 条件下, 其 养老保险金待遇 给付标准 与其 在职期间缴费 多少 、 缴*基金项目: 2013 年国家社科 基金 项目“城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设研究”(项目号13BSH095)。 2 费年限 以及 投资报酬率 有 着 直接关联 ( 两者区别 见下表 1) 。 但 是, 基于 一段时期以来业已并将持续 严重的人口老龄化 趋势 ,世界银行 一般 建议 尽可能地采用 确定提拨制 的养老保险金待遇 给付 方式, 以减轻政府财政负担,保证养老保险基金的可持续发展 。 ① 表 1 确定给付制与确定提拨制比较 项目 确定给付制 确定提拨制 特色 由雇主承诺在劳工退休时,保证给付确定养老保险金 由雇主定期提拨确定金额到劳工养老保险金账户以筹措养老保险金 投资风险 由雇 主承担,投资方式通常由雇主主导 由劳工承担 给付风险 雇主负担全部给付风险 雇主不负担全部给付风险,没有给付不足问题 违约风险 有届时雇主不能或不愿给付之风险 无 提拨责任 给付不足或有剩余时应调整提拨率 属于完全或足额提拨 给付金额 有明确给付计算公式 有明确提拨公式,但无法预知退休后所得水平,养老保险金多寡视该基金投资绩效而定 优点 退休给付没有保障;劳工没有投资风险;由专职投资人经营投资 携带性佳;劳工有机会得到较高的投资报酬 缺点 平均退休给付之投资报酬率偏低;携带性不佳 养 老保险金额不确定;劳工有投资风险 资料来源: 陈听安:《国民年金制度》,三民书局, 2003 年版,第 5-9 页。 关于社会养老保险金筹集方式的理论,众多学者和机构尽其所能,从不同角度、不同方面对其进行研究和构建。在现代社会养老保险理论的发展史上,由英国著名学者威廉 · 亨利 · 贝弗里奇 ( William Heony Beveridge, 1879-1963 年)主持的研究报告 “ 社会保险及相关服务 ” ( Social Insurance and Allied Services,一般称为“ 贝弗里奇报告 ” )可以说具有划时代的意义。 该研究报告在检讨英国数百年以来社会保障 制度成就和 弊端的基础上, 构建了二战后 社会保障 和社会 福利制度 的基本框架, 从而奠定了战后 以 来 英国以及整个西欧 “ 福利国家 ” 制度的蓝图,甚至对包括美国在内的 经济发达 国家 和包括墨西哥在内的发展中国家 的社会养老保险制度的制定都产生了重要影响。 ② 一直致力于多支柱养老金制度改革模式研究和探索的世界银行 ( World Bank) ,在总结 “ 贝弗里奇报告 ” 以及其它学者和机构社会养老保险理论经验教训的基础上,于 1994 年 10 月 、 2005 年 12月 分别发表了《防止老年危机 —— 保护老年人及促进增长的政 策》 ( Averting the Old Age Crisis -- Protection of the elderly and to promote the growth of policy) 和《 21世纪老年所得资助 —— 养老金制度改革的国际比较》 ( Old-Age Income Support in 3 the 21st Century--International Comparison of Pension System Reform) 的 研究报告,提出了 “ 三支柱 ” 、 “ 五支柱 ” 社会 养老保险制度改革模式,认为 “ 一个 更为分散化的退化收入保障模式是必要的,而且更为广泛的退休收入来源也有助于降低未来收入损失的风险 ” 。 经过多年努力,我国 社会 养老保险 体系 建设成绩 卓 著 ,包括城镇企业职工、城乡居民和国家公职人员在内的各类人员的城乡基本社会养老保险制度基本建立。由于我国各类人员的社会养老保险制度是不同时代特定 经济、政治 的产物,因此,其 在养老金筹措方面差别较大,呈现出明显的城乡二元结构( “ 双轨制 ” ),主要表现为:( 1)城镇企业职工的社会养老保险金的筹集 由个人(缴纳个人工资的 8%)和用人单位(缴纳 不超过 用人 单位工资总额 的 20%)共同负 担,实行“社会统筹 +个人帐户”相结合的形式; ( 2)城乡居民养老保险金 的 筹集 方式主要包括 个人缴费 、集体 补助( 主要是指农村居民而言 ) 以及 政府补贴 等三大部分; ( 3)国家公职退休人员(主要包括政府机关、事业单位的退休人员)的养老保险金的筹集全部由国家财政统一支付,实行随收随付制,个人在职期间不需要缴纳任何费用 。 由于各类人员的养老保险金筹集方式不同,特别是国家公职人员由国家财政统一支付养老保险金的做法,在加重政府财政压力的同时,一直以来饱受社会诟病。目前,虽然我国已初步建立 、健全 了 “ 三支柱 ” 的社会养老保险 体系, 但同时 也 存在着不少的问题,亟待得到进一步的完善 和发展 。因此,借鉴世界银行关于养老保险 “ 五支柱 ” 的 模式,建立健全 我国的 多支柱 的社会 养老保险模式 ,对于 进一步完善各类人员的社会养老保险制度 具有 特别 重要 的 意义 。 这也是我国社会养老保险制度改革的发展方向。 ③ 二、世界银行关于养老保险 “ 五支柱 ” 模式的理论 二战后西方国家以 “ 贝弗里奇报告 ” 制度框架所建立起来的新型社会保障和福利制度,在抑制社会不公、避免社会分化 、消除社会绝对贫困等 方面起到积极作用,但由此其高福利 、高支出 也使政府背上了沉重财政负担,并影响到国家竞争力。针对这一情 况, 1994 年 10 月,世界银行在发布了 《防止老年危机 ——保护老年人及促进增长的政策》 ( Averting the Old Age Crisis -- Protection of the elderly and to promote the growth of policy) 的研究报告中,从“ 储蓄、再次分配以及保险 ” 等三个方面对老年经济的安全性进行长远规划,由此提出了建立老年经济安全的三个支柱的社会养老保险模式,即:( 1)第一支柱 ( the First Pillar)为 政府财政 支付的养老保险金待遇 ,以实现不适用任 何法定职业养老保险制度老年公民的社会 养老保险 ,从而达到缩减老年者贫困的目的; ( 2)第二支柱 ( the Second pillar) 为企业及个人缴费 的 强制性民营支柱, 通过 企业及个人 对在 工作期间缴 纳的养老保险金 移转 到年老者(或者 丧失工作 能力)后而能够享受到 养老保险待遇;( 3)第三支柱 ( the Third pillar) 为 个人通过商业投资和理财而建立的 自愿性参加支柱 , 以 达到年老(或者 丧失工作 能力)后 更好的生活质量的目的 。④ 对此, “ 经济合作与发展组织 ” ( OECD) 认为: 世界银行“ 三支柱 ” 养老保 4 险模式具有理论上的开创价 值 ,因为 一个更为分散化的退休收入保障模式是非常必要的, 它 也助于降价未来收入损失的风险 。 表现在实践方面, 世界银行“ 三支柱 ” 养老保险模式 成为包括众多发达国家(如美国、 法国、韩国 和日本等)以及不少发展中国家(如 阿根廷 、 俄罗斯 、印度 和墨西哥等)建立和完善社会养老保险制度的重要参考及选项。 但 另一方面 , 世界银行“ 三支柱 ” 养老保险模式在 不少国家和地区的 实践过程中也 不同程度地 出现了诸如 社会 养老金待遇给予在财政上的不可持续性以及对非在职人员养老保险忽略等问题。如, “ 三支柱 ” 模式所强调的养老保险 金 待遇主要来自于 政府 财政 支付 第 一支柱以及 个人和用人单体共同 缴费的第二支柱,由于属于刚性需求 、且所需的 养老保险金 特别 庞大 , 在目前世界各国人口老龄化日益加重的背景下,会产生双重的负面影响:一方面,国家为解决因日益庞大的社会养老保险金不得不进行财政转移支付,加重政府财政压力;另一方面,因养老保险资金的刚性需求,势必会出现削减政府预算的其它部分。 ⑤ 对此,有学者称 “ 三支柱 ” 模式为 “ 危险的战略 ” 。 ⑥ 在吸取众多学者、研究机构的改革建议以及 世界 各国 及地区 实施 “ 三支柱 ”模式经验教训的基础上, 2005 年 12 月 ,世界银行 在 《 21 世纪老年所得资助 ——养老金制 度改革的国际比较》 ( Old-Age Income Support in the 21st Century--International Comparison of Pension System Reform) 的研究报告 中进一步强调:世界 各国 及地区 的老年经济安全应建立在养老保险缴费来源多样化以及多层次,以期减轻政府的财政压力,实现社会养老保险制度运行的可持续性,即老年经济安全的 “ 五支柱 ” 模式。其主要内容包括以下几个方面:( 1)非缴费型的 “ 零支柱 ” 或 者 基础支柱 ( the Basic Pillar) , 主要为终身贫困 者以及不适用任何社会养老保险制度的非正式部门和正式部门的老年或者丧失劳动能力的人提供社会养老保险,以达到社会养老保险制度的 “ 兜底 ” 作用。该支柱是任何完备的社会养老保险制度的重要组成部分 ; ( 2)缴费型的 “ 第一支柱 ” 或第一层支柱 ( the First Pillar) 为强制性的社会保障年金制度,该支柱主要通过社会财富的再次分配,为 年老(或者 丧失工作 能力)者提供 最低生活水平的终身保障。该支柱和基础支柱的费用主要来自于社会保障保险费,按照随收随付式的确定给付制进行操作 ; ( 3)强制性的 “ 第二支柱 ” 或第二层支柱 ( the Second Pillar) ,通过个人和用人单位在职期间缴纳的一定费用建立 职业年金制度 。 “ 经济合作与发展组织 ” ( OECD) 认为:设计合理且运行有效的第二支柱不仅可以应对基础支柱和第一支柱在财政方面上的风险,还可以使个人免受经济方面的负面冲击 ;( 4)自愿性的 “ 第三支柱 ” 或第三层支柱 ( the Third Pillar) ,主要通过个人的商业保险和理财,达到年老(或者 丧失工作 能力)后以 提高生活质量 的目的 。该支柱比较灵活,个人可以自主决定参加何种形式或者缴费多少。该支柱通过鼓励个人和企业进行商业保险储蓄,由此消减其它支 柱所带来的社会养老保险制度风险 ; ( 5)非正规保障的 “ 第四支柱 ” 或第四层支柱 ( the Forth Pillar) ,其 经费 5 主要来自于其子女供养、亲戚资金资助以及家庭间的资金移转,以达到弥补前四个支柱覆盖外人群的不足。 ⑦ 与三支柱养老保险模式相比较, “ 五支柱 ” 模式进一步关注基本养老保险制度对于弱势老年群体以及没有正式工作群体的保障作用,由此将被保障对象从“ 三支柱 ” 模式 所 确定的 有正式工作单位的员工 扩大到 非正式工作单位的员工、终身贫穷者 以及年老(或者 丧失工作 能力)者 。 ⑧ “ 五支柱 ” 模式在建立普享型“ 零支柱 ” ( the Basic Pillar) 的基础上,特别强调家庭以及家庭成员在社会养老保险过程中的重要作用,即非经济性的 “ 第四支柱 ” 的重要作用。世界银行关于社会养老保险 “ 五支柱 ” 模式提出以后,许多国家和地区进行了有效的实践。如,美国在原有的 “ 三支柱 ” 社会养老保险体系的基础上,逐步建立健全了 “ 三支柱 ” 以外的支柱,逐渐形成了 分别由国家财政、个人及用人单位缴费和不同商业方式筹资的 “ 五支柱 ” 社会养老保险 模式。 ⑨ 三、 “ 五支柱 ” 模式在我国养老保险制度中的适用性分析 (一)我国各类 不同 人员 社会 养老保险金的筹集方式 一般来说,养老保险费 的缴费方式是社会养老保险制度的核心内容。基于不同历史时期形成的我国各类 不同 人员 社会 养老保险金的筹资方式,有着较大的的差别。为解决计划经济时期我国各类人员养老保险费全部由国家财政支付的情况,改革开放新时期以来,国家逐渐对各类人员养老保险费缴费方式进行了改革和探索。 1991 年 6 月 26 日 ,国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》改变了计划经济时期 城镇 企业职工 养老金全部由国家(通过企业)支付的办法,改由 国家、企业、个人三方共同 缴纳社会养老保险费 ,并实行 “ 社会统筹 +个人帐户”相结合的形式 。 1997 年 7 月 16 日 ,国 务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》 对 企业职工 个人以及企业缴纳的 基本养老保险费的比例(分别为本人工资的 8.0%、不超过 企业工资总额的 20.0%)作出了明确规定。 ⑩ 随着国家财力的增强,我国社会养老保险制度覆盖面向农村居民、城镇居民延伸,并逐渐 建立了覆盖了全体城乡居民的社会养老保险制度。城乡居民社会养老保险费主要包括个人缴费、集体补助(主要针对农民居民而言)以及 政府补贴 ;城乡居民的社会养老保险待遇由三部分所构成:( 1)基础养老金。国家规定的基础养老金标准为每人每月 55 元,目前已提高到每人每月 70 元;中西部地区城乡居民的基础养老金由中央财政全额支付,东部地区由中央财政全额支付 50.0%;( 2)个人帐户的 1/139; ① ( 3) 地方政府对 城乡居民 给予 的财政 补贴, 各地的 补贴标准 不同(中央规定的 补贴标准 为 不低于 30 元 /每人每年 )。 同 期,虽然相关部门对国家公职人员(包括政府机关 公务 员 、事业单位人员)的 社会 养老保险费缴费方式进行了改革和探索,但由于种种原因,目前仍然实行 随收随付制( Pay-as-you-go, PAYG) ,其财务模式 采用 确定给付制( Defined Benefit, DB) 。① 目前,我国人口平均预期寿命( e0)为 71.6 岁,即城乡居民享受养老金待遇平均支付年限为 11.6 年( 71.6岁 -60 岁),所以城乡居民养老金待遇个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以 139( 11.6 年*12 月 =139.2)。 6 随着国家公职人员工资 以及 福利给付标准的不断提 升 , 其退休所得 与城镇职工养老保 险金的差距 愈来愈大 。表现在绝对数方面:虽然自 2005 年以来城镇企业退休职工基本养老金已连续提高 10 次,目前月均为 2070 元 ; 城乡居民社会养老保险金更低,月人均仅为 82 元。 而绝大多数的(比例为 92.3%) 国家公职人员 养老金替代率高达 90.0%以上, 高于 4000 元 /月,没有低于 2000 元的 。 表现在相对值方面:机关退休人员月均养老金水平分别是事业单位退休人员、城镇企业退休职工以及城乡居民月均养老金水平的 1.17 倍、 2.10 倍、 53.01 倍。 11 为了使我国社会养老保险制度更具活力、更能够适应社会主义市场经济发展的要求,党的十八大 及 十八届三中全会 分别提出了“ 改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度 ”、“ 建立更加公平可持续的社会保障制度 ”的总体目标, 并对未来一段时期内我国社会养老保险制度建设进行了全面规划和顶层设计。根据中央的总体部署和安排, 2014 年 12 月 23 日,国务院向全国人大常委会所作的《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》明确提出要进一步推进国家公职人员 养老保险 金 制度 的 改革,建立与城镇 企业 职工统一的 、“社会统筹+个人帐户”相结合的社 会 养老保险制度,并确定了 “ 一个统一、五个同步 ” 改革的基本思路 。 ① (二)我国 社会 养老保险的 “ 三支柱 ” 模式 经过不断的制度完善, 由 用人 单位 和 个人共同缴费的 “ 社会统筹 +个人帐户 ” 相结合的社会养老保险制度 已基本建立起来。对照世界银行社会 养老保险 的“三支柱”模式, 分别表现为: 由政府财政支付的、 属于强制性 的第一 支柱 ( 基本 社会 养老保险制度 ) , 其覆盖对象主要包括城乡居民、城镇企业职业以及国家公职人员,其政府财政支付部分分别为由 中央财政 支付的城乡居民的 基础养老金部分、 城 镇企业 职工养老保险制度中国家财政补贴部分以及所有国家公 职人员的养老金 ;由 企业资金 作为 保障 建立起来的 第二支柱 ( 企业 社会 养老保险制度 );通过个人银行储蓄或者理财以及 商业保险公司建立的 的 第 三 支柱 ( 个人储蓄型保险 制度)。 目前,虽然我国初步建立了 “ 三支柱 ” 养老保险制度体系,但由于制度的不完善,存在着以下几个方面的问题:( 1)我国各类人员的养老保险金待遇主要来自国家财政和单位效益收成,特别是国家公职人员的养老金全部来自于国家财政,这不仅加重了国家财政负担,也违背了社会保障的责任分担的原则。一般来说,社会养老保险应该充分发挥国家、单位以及个人三方的责任,政府承担的基本养老 保险费都是低标准的,起到 “ 兜底 ” 作用。但是,目前 政府 财政承担了 包括公务员、事业单位人员在内的国家 公职人员的全部养老金; 另一方面 ,由于 我国 城镇职工 养老金制度改革始于 1990 年代中后期,由此存在着事实上的 “ 名义帐户 ” ,其越来越庞大的空帐也就靠国家财政承担。与此同时,中央财政 和地方① “一个统一”,即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度,实行单位和个人缴费,改革退休费计发办法,从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”,即机关与事业单位同步改革,职业年金与基 本养老保险制度同步建立,养老保险制度改革与完善工资制度同步推进,待遇调整机制与计发办法同步改革,改革在全国范围同步实施 。 7 财政 还要支 付城乡居民的 基础养老金 部分 。 因此,作为我国 社会 养老保险制度 中的第一支柱,国家财政承担着重要责任,同时也加重了政府财政负担。( 2)按照相关规定,企业缴纳养老保险费为企业工资总额的 20.0%,参保个人缴纳比例为本人缴费工资的 8.0%。在有一些地区,实际缴费率甚至更高于这一比例。特别地,由于企业承担的高达 20.0%的养老保险总缴费率,不仅影响企业的再生产能力,也消弱了再投保职业退休金和个人养老储蓄的能力。即使与发达国家和地区相比,我国高达 28.0%的养老保险金总缴费率高于瑞典的 24.0%、美国的 14.0%。( 3)相对于国家财政出资的第一支柱 —— 基本养老保险金来说,属于企业补充养老保险的企业年金制度的第二支柱发展严重不足。从总体上来说,目前我国企业补充养老保险仍处于零散发展的状态。我国《企业年金试行办法》于 2004 年4 月才正式实施。至 2012 年底,参加企业年金计划职工约为 1 847 万人,只占当年参加城镇企业职工基本养老保险人数 30 427 万人的 6.0%左右;领取企业年金待遇的职工人数约为 51 万人,仅占当年领取城镇企业职工基本养老保险人数7 446 万人的 0.7%左右。从企业年金积累基金总量来说 ,至 2012 年 底,我国 企业年金 所 积累 养老保险 基金 约 为 4 800 亿元 左右 , 只 占 同期 基本 社会 养老保险基金的 18.32%,占同年国民生产总值的 0.92%。 12与发达国家相比,差距较大。 2010年底,美国 1.59 亿职工中的 94.0%被纳入到了政府主办的养老保险体 系中,约49%的职工同时拥有雇主养老金。 13与 此同时,属于属于个人储蓄型保险计划的第三支柱的发展也存在着诸多问题,不仅总量过小,且人均值也微不足道。统计数据显示, 2012 年我国寿险保费只有 99.581 亿元,赔款以及给付额为 15.05 亿。目前我国人寿保险人均只有 27 美元,而在发达国家高达 3000 美元。( 4)由于养老保险制度设计上内在的缺陷,一方面使具有缴费能力的国家公职人员(包括公务员、事业单位人员)没有缴纳养老保险费,而缴费能力不足或者缺乏缴费能力的城镇企业职工、城乡居民却要缴纳相当的费用;另一方面又使 相当 一 部分流动人口游离于 社会 养老保险制度之外、 成为我国社会养老保险制度中的短板;与此同时,在不少地区又出现了 既参加城镇 企业 职工 社会 养老保险(具有固定工作的城镇农民工) 、又参加城乡居民社会养老保险的情况。 (三)我国 社会 养老保险 “ 五支柱 ” 模式的建构 基于世界银行社会养老保险的 “ 五支柱 ” 的 模式,在我国现有 的社会 养老保险 “ 三支柱 ” 模式 的基础上, 我国社会养老保险制度可以从以下几个方面进行建构: 第一, 进一步 建立健全非缴费型的 “ 零支柱 ” ( the Zero or Basic Pillar) ,为终身贫困者以及不适用任何 形式的 社 会养老保险制度的非正式部门和正式部门的老年或者丧失劳动能力的人提供社会养老保险,以达到社会养老保险制度的“ 兜底 ” 作用 。 其 社会 养老保险费 可以 通过国家财政(国家财政每年拨出一定数量的专款)或者征收专门税款(征收社会年金保险费或者一般形式的税收) 等多种 形式, 采用 随收随付制( Pay-as-you-go, PAYG) 的 模式为适合以上 几种 情况的公民提供最基本生活保障的 社会 养老保障制度,以保障他们最低生活保障,从 8 而实现社会保障 “ 兜底 ” 民生的作用。在与现有民生制度整合方面,社会养老保险年金制度可以与城乡居民最低生活保障制度 、农村 “ 五保 ” 制度、特殊人群的社会救助制度以及社会帮抚制度等合并实施。 第二,进一步健全缴费型的 “ 第一支柱 ” ( the First Pillar) ,成立有效保障有正式工作公民退休后的社会养老保险年金制度。该支柱的社会养老保险费借助于国家社会保险体系,以非积累的现收现付模式为缴纳基础,通过国家、供职单位以及参保个人(包括国家公职人员、城镇企业职工、有固定工作的进城务工人员以及各类灵活方式就业人员)三方按照一定的比例共同缴费,按照随收随付式的确定给付制进行操作,以体现社会养老保险责任共同分担的原则。在具体实施过程 中,由国家颁布相关法律法规,对以上各类人员强制性征收社会养老保险费,和国家以及供职单位征集的相关费用共同成立社会养老保险基金。至于国家、 用人 单位以及参保个人三方的征集比例,可以改变现有的固定比例征集方式,按照参保个人的实际收入水平的一定比例 进行 征收。由于本支柱社会养老保险费的征收与参保个人的实际收入挂勾,因此,其养老保险金待遇在一定程度上与缴纳费用成正比。也就是说,非缴费型的 “ 零支柱 ” 注重公平,保障全体公民的基本生存权利,而健全缴费型的 “ 第一支柱 ” 则注重效率,体现多劳多得的原则。 第三,进一步健全强制性的 “ 第二支柱 ” ( the Second Pillar) ,建立健全有正式工作公民的职业养老金制度。该支柱是在 “ 第一支柱 ” 的基础上,对职工养老保险年金制度的有效补充和完善。具体操作过程为:根据其工作单位的实际情况,由其供职单位按照单位的经济效益和个人按照其实际收入的一定比例缴纳一定的职业年金费,建立职业年金基金。 第四,进一步健全自愿性的 “ 第三支柱 ” ( the Third Pillar) 。 第三支柱的 养老保险金主要通过个人和企业以自愿性的方式进行商业性保险储蓄,建立商业保险储蓄基金。如购买商业性人寿保险、或者进行商业性保 险储蓄,以应对其它支柱设计缺陷所带来的制度风险。为进一步促进该支柱的良性有效发展,政府相关 部门 可以通过制定法律法规、政策等方式,鼓励公民投资于 商业性人寿保险 、商业性保险储蓄 ,提高老年者的生活水平。 这一方面美国的经验 值得 借鉴 :( 1)美国政府 通过制定不同的税收政策 鼓励企业 提高员工的 退休金 和 企业年金 的 比例 , 以 充实 老年年金 。这一方面, 401( K)计划 ① 可以说是一个非常成功的案例。( 2) 通过征收社会保险税,将所得资金转移到 企业年金 中 。 第五,进一步健全非正规 社会 保障的 “ 第四支柱 ” ( the Forth Pillar) 。通过 子女供养、亲戚资金资助以及家庭间的资金移转 等方式, 健全伦理性的家庭保险养老制度 ,提高老年者的生活水平 。 ① 401( K)计划是指 1984 年美国通过了其所得税法第四百零一条第 K 款。 1980 年代 , 401( K)计划得到法律认可、并制定了实施规则; 1990 年代后发展迅速,逐渐取代传统的社会保障体系,成为美国诸多雇主首选的社会保障计划。 该计划规定:政府鼓励公司为其 员工提拨退休金,建立确定提拨制退休年金制度;其提拨金额可从所得中扣除,不列入公司所得税缴交的范围;如受雇者自愿增加提拨,雇主也必须对等提拨 ,但设有上限。 9 按照以上设想,未来一段时期内我国建立 的个人和用人单位共同缴费的、实行 “ 个人帐户 +社会统筹 ” 相结合形式的 “ 五支柱 ” 模式,在主要内容、目标、财务以及涵盖制度等方面如下表 2 所示。 表 2 我国社会养老保险制度的 多层次保险 体系表 主要内容 目标 财务 涵盖人群 第四层 家庭供养 ,亲属接济 互助互济 灵活形式 所有人群 第三层 商业保险 ,银行理财 自愿储蓄 确定提拨制( Defined Contribution) 所有人群 第二层 职业 养老金 (个业养老金) 强制储蓄 确定给付制( Defined Benefit) 有正式工作、且经济能力允许的人群 第一层 社会 养老金 所得重分配 确定给付制( Defined Benefit) 有正式工作的人群 第零层 基本 养老金 消除贫穷 确定给付制( Defined Benefit) 非正式部门和正式部门的老年或者丧失劳动能力的人 从上表 1 可以看出,我国社会养老保险制度的多层次保险体系的第零层、第一层分别为基本养老金 制度 和社会养老 保险 金 制度 , 覆盖全社会的所有公民,实行 随 收随付制( Pay-as-you-go, PAYG) 的 模式 ,以达到 消除贫穷 和 对国民收入重分配 的目的 ;第二层为职业 社会 养老金, 覆盖所有 有 正式 职业的 公民 ,主要包括城乡 居民社会 养老保险、 城镇企业职工社会养老保险以及国家 公 职人 员 (包括公务员和事业单位人员)的社会 养老保险 ,实行个人和用人单位共同缴费的、实行 “ 个人帐户 +社会统筹 ” 相结合 形式 ;第三层为 自愿性的 商业 社会 保险 ; 第四层 通过 子女供养、亲戚资金资助以及家庭间的资金移转 等方式, 健全伦理性的家庭保险养老制度 ,提高老年者的生活水平 。 ① 陈听安:《国民年金制度》, 台北: 三民书局, 2003 年 ,第 5-9 页。 ② 关信平:《 西方 “福利国家之父 ”—— 贝弗里奇 : 兼论《贝弗里奇报告》的诞生和影响 》, 北京: 《社会学研究》 , 1993 年第 6 期。 ③ 汤兆云:《我国社会养老保险制度的改革》,南京:《江苏社会科学》, 2014 年第 2 期。 ④ The World Bank.1994, Reverse the aging crisis-- Protection of the elderly and to promote the growth of policy. New York: Oxford University Press Inc. ⑤ 邹东涛、李欣欣:《社会保障:制度完善与制度创新》,北京:北京社会科学文献出版社, 2011 年,第 22 页。 ⑥ Beattie, R. and McGillivray, W. 1995, “A Risk Strategy Reflections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis”, International Social Security Review, 48, pp.3-4. ⑦ Holzmann, R. and R. Hinz.2005, Old-Age Income Support in the 21Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform. Washington D.C.: The World Bank. ⑧ Holzmann, R. , E. Joseph, F. Louise,J.Estelle and R.Orszag, “New Ideas about old Age Security:Toword Sustainable Pension Syetems in the 21st Century”, Wahsington, D.C:The World Bank,2001,pp.216-220. ⑨ 郭冠甫:《由美国经验谈国民年金制度的危机与转机》,台北:《新闻深度分析简讯》(台湾静宜大学通识教育中心编印), 1999 年第 65 期,第 88-91 页。 ⑩ 郑大松、刘 昌平:《改革开放 30 年:中国社会保障制度改革回顾、评估与展望》,北京:中国社会科学出版社, 2009 年版,第 1-2 页。 11邹东涛、李欣欣:《社会保障:制度完善与制度创新》,北京:北京社会科学文献出版社, 2011 年, 10 第 39-40 页。 12国家统计局:《中国统计年鉴 2013》,北京:中国统计出版社, 2013 年版,第 673 页。 13郝大为:《关于完善企业年金运行机制的研究》,武汉:《社会保障研究》, 2014 年第 2 期。 作者简介:汤兆云( 1971.12-),博士,华侨大学公共管理学院教授 、博士生导师 ,主要研究方向: 社会政策、社会保障。 联系地址:福建省泉州市华侨大学公共管理学院(邮政编码 362021)。 联系方式: 13615948400 E-mail:tzyun1971@163.com。