5.养老保险个人账户空账形成与改革研究.docx
养老保险个人账户空账形成 与改革研究 李程轶 (华侨大学公共管理学院,福建 泉州 362021 ) 摘要: 在我国养老保险制度从现收现付制转轨为部分积累制的过程中,个人账户扮演着至关重要的作用。 从个人账户“空账”运行到做实个人账户试点 ,再到十八届三中全会提出完善个人账户,围绕个人账户经历了 数次政策调整 。本文将探析个人 账户 空账问题 的形成 原因,并进一步探讨 养老保险个人账户 改革 的难点 与路径选择 。 关键词: 养老保险 个人账户 空账 改革 一、养老保险 制度 的 转型 我国在计划经济时期长期采用单一支柱的、待遇确定型的、 收入关联制的现收现付养老金制度,政府和企业负担了退休职工的全部养老责任。 对于职工个人而言,通过当期在职人员的缴费用于发放当期退休人员的养老金。当期在职人员也通过自己的缴费获得了将来退休之后的养老金索取权 , 这种现收现付 的养老金制度在我国运行了数十年之久。而 目前我国面临巨大的人口老龄化压力及潜在的养老金危机, 2009 年末全国 60 岁以上人口已达 1.67 亿,占总人口的 12.5%; 2020年 60 岁以上人口将达到 2.34 亿,占总人口的 16%。 [1]随着 我国人口老龄化的到来, 原来的“后代供养前代”的模式将随着年轻人口的迅速缩减以及老年人口的急剧膨胀而濒临崩溃, 现收现付制 将 难以为继, 因此 养老保障 体系改革势在必行。 我国养老保障体系改革始于 20 世纪 90 年代初。 1991 年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出“逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。 1995 年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》 ,文件提出国家 不仅要 建立基本养老保险、保障离退休人员 基本生活 , 还 鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄型养老保险,构建 多层次 保障方式的养老保险体系。 1997 年 , 国务院发布了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》,确立了社会统筹账户和个人账户相结合的养老保险 制度 , 简称统账 结合。 统筹账户完全由企业进行缴费,个人账户由企业和个人共同缴费。社会统筹账户沿用现收现付制,个人账户实行完全积累制。 国务院于 1998 年又发布 了 《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》,这一文件标志职工养老保险实行全国并轨,提出基本养老保险制度向省级统筹过渡的改革任务。但是,由于回避转轨成本的做法加重了国有企业的负担,挪用个人账户基金用于支付统筹账户的缺口造成了个人账户的空账规模巨大。 2000 年国务院发布 《 关于完善城镇社会保障体系的试点方案 》, 该改革方案着眼于解决养老保险制度改革中的转轨成本问题 , 规定用人单位 20%的缴费比例不变 , 但不再划入个人账户 , 而是全部形成社会统筹 账户 。个人账户的缴费率从此前的 11%降为8%, 并全部计入个人账户。 [2] 可是在 实际 的 运作过程中 , 由于改革前就 已经 退休的 职工并 没有个人账户 ,在养老金制度转轨后,也没有任何的养老基金积累。 改革前参加工作而改革后退休的 职工 虽然建立了个人账户 ,但是 建账时间较短 并且 积累基金有限 , 而 这两部分人的基本养老权益都不能因为制度的转轨而中断 , 因此 也就产生了 隐性债务 问题 。 而原有制度下的养老金负债规模已经远远超过了社会统筹基金的支付能力,为确保养老金的按时足额发放,各级政府不得不挪用个人账户的资金来弥补社会统筹基金的不足。 这样就造成了养老金个人账户实际的“空账”运行状态, 空账运行的个人账户也 成为了政府沉重的财政负担。 由于个人账户只能空账运行导致无法积累足够的 资金,使得转轨之后中国的养老保险制度表面上是统账结合模式,而实际上和现收现付制没有什么本质区别。个人账户的空账规模也从 2007 年的 10957 亿元扩大到 2014 年的 35973 亿元(详见表一)。 表 一 2006— 2014年城镇企业职工基本养老保险个人账户基金变化 数据 来源: 2006-2014《中国养老金发展报告》 二 、 做实养老保险个人 账户试点的总结 为实现养老保险个人账户 的保值增值和激励作用,以及 更好应对 老龄化社会的 挑战 。 2001 年 7 月做实基本养老保险个人账户的改革试点从辽宁起步,试点的重点是辽宁试点的个人账户从 11%调减为 8%, 全 部 由个人缴费形成 , 企业缴费的 20%全部计入统筹账户。 个人账户按 8%做实,社会统筹基金和个人账户基金实行分别管理,社会统筹基金不得 占用个人账户基金。 2003 年试点扩大到黑龙江和吉林两省。 2005 年 12 月 , 国务院 又 发布了 《 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 》, 决定指出 , 从 2006 年起 开始 逐步做实个人账户。并作出了扩大养老金 “ 做实 ” 试点的决定 , 将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、湖南、湖北、河南、新疆八省 (区市 )。 东北三省均从缴费工资的 5%起步做实 , 其余 八省区均从 3%起步做实。 [3] 然而,做实个人账户试点的进展并不顺利。以 最先开始 做实个人账户省份试点省份辽宁为例,辽宁人口老龄化所具有的速度快、来势猛和未富先老的特点,产生了两个负面的结果:一是退休人员迅速增加,退休费用急剧增长给基本养老保险基金的支付造成巨大的压力;二是养老金的增长速度快于经济增长速度。这使基本养老保险基金的主要缴费者 —— 企业无力承担过高的缴费率,造成企业拖欠大量养老金;另一方面国家财政 也 不可能为 辽宁省的 基本养老保险提供太多的补 助。 [4] 在辽宁试点“做实”个人账户 3 年后, 由于个人账户资金不能再被挪用,辽宁开始出现 当期统筹部分的资金不足以发放养老金的情况。为了弥补当期支付形成的支出缺口,国家和地方财政分别承担了缺口部分的 75%和 25%。 2001年至 2003年,中央财政每年定额补助辽宁 省 14.4 亿元。但此后 的 缺口 逐年扩大 ,依赖中央财政 补贴 已经 难以维系 辽宁省 庞大的养老金支付体系。 在试点十年之后, 辽宁省 2011年养老金统筹账户征缴收入 为 472.5亿元,而支出 却 达 到了 782.7亿元,导致缺口 高达 310.2 亿元。 因此 在 试点 “做实”试点 7 年之后,辽宁省开始每年借支不超过 3/8 的个人账户基金用于发 放养老金,并 沿续 至今。“独立运营, 互不挤占,做实个人账户”的计划 就此破碎。 另一试点省份 黑龙江 在 做实 个人账户 政策实施 10 年以来,个人账户 已经出现再空心化趋势。 2013 年黑龙江 为 做实个人账户当期补助资金 达 68.9 亿元,其中中央财政定额补助 为 10.5 亿元,地方财政定额补助 为 3.8 亿元,地方财政按照当年记账额按比例动态补助 76.7 亿元。与 145.6 亿元的记账额相比,当年形成账实缺口 68.9 亿元,以 8%的名义做实比例进行套算,当期实际做实比例仅为 4.73%。从累计做实情况来看,个人账户再空心化问题更为严重。随着每年新补贴财政资金较实际记账额的比例不断下降,账实缺口持续扩大,再加上做实个人账户改革之前所积存下来的历史债务,累计做实基金不足个人账户记账金额的 1/3。 现有做实政策 无法 实现 黑龙江省 个人账户资金的充分积累,也 无法 改善“统账结合”模式的保障效能,做实产生的财务融资压力已超过了地方财政和企业的负担能力,做实个人账户政策已不可持续。 [5] 地方政府对于做实养老保险个人账户 现在是 既“无 心”,也“无力”。在地方财政财力有限的情况下,地方主政官员更愿意将财税收入投入到更容易显现绩效和便于上级考核的方面,例如廉租房建设、环境 治理 等等。养老保险个人账户做实 是一个相当长期的投资过程,需要数届乃至十数届政府连续不断地资金投 入,而这些投入在数十年内无法看到任何回报, 并且投资 难以被绩效考核。而养老保险基金投资效率低下更是让地方政府看不到做实养老保险个人账户的意义,由于基金投资体制改革迟迟 无法 到位,银行存款的资金管理管理体制使之处于极大的贬值风险之中,以 2011 年为例,当年全国 CPI 为 5.6%, 而养老保险 基金只有不到 2%的收益率,全国范围的社会保险基金负利息导致 当年 缩水高达上千亿元。无论省级政府还是市县级政府都已经认识到做实养老金个人账户是一个“无底洞”。在本身就缺乏做实个人账户的激励背景下,尽管有中央政府的财政补贴,但是地方政 府十分有限的财政实力也无法满足做实个人账户的需要,动辄 数十上百亿 的资金需求让各级地方政府难以承担, 偿还历史债务更是奢望。 而且个人账户 所需 的做实资金量 在逐年加速增长之中,增长速率远超地方政府财政收入增长速率, 地方政 府按现有条件做实个人账户已经失去了可操作性 。 三、 个人账户 改革难点重重 首先需要明确的 一点 是,历史遗留下来的巨大隐性债务并不应该由企业和个人承担,政府应该承担起其应有的责任。 国家应该 切实出台解决历史欠账的文件或办法,而不能仅仅寄希望于 “社会统筹 +个人账户”模式中的“社会统筹基金”来解决历史债务问题 。 当前的被动局面部分也是由于转轨时对隐性债务估计不足所导致。 要想 做实个人账户首先必须弥补资金缺口,当前 变现国有资产 将是偿还历史债务的重要资金来源 。 计划经济时期的城镇职工在职时领取的是低工资,将个人收入一部分交予国家财政, 现在由 国家 财政 来 补偿 和解决 老职工的养老金欠账 也是实现社会公平的应有之义。 划拨国有资产充实社保基金 不仅 为社保基金提供 了 重要支持,也可以更好地体现国有企业和国有资本在 老龄化社会下 对促进经济社会发展所承担的职责。 提高养老保险统筹层次也是改革的难点之一。目前,职工基本养老保险的统筹层次较低,真正实现省级统筹的省份只有不到十个。但是养老保险实现全国统筹的目的就在于互济共助以及提高资金利用效率。碎片化的养老保险基金成为掣肘养老保险改革的极大障碍,实现养老保险的全国统筹是不可逆转的改革趋势。 深化我国养老保险制度改革的重点,是优化职工基本养老保险制度,而优化职工基本养老保险制度的关键,是尽快实现这一制度从地区分割统筹向全国统筹的转变,让职工基本养老保险制度真正步入全国统一的时代,并在统一的条件下走向定型、稳定与可持续发展的新阶段。 [6] 个人账户资金的安全性 也难以得到 保证。目前我国养老基金管理模式还不健全 , 没有有效的资金挪用预防和监督机制 , 尽管在资金挪用后可以通过各种手段弥补 , 但是资金安全方面的系统性风险并没有得到根本解决。从更深层次讲 , 这个系统性风险是因为资金管理体制中国家和地方政府的责任不对 等造成的。在我国的目前养老保险制度中 , 个人账户资金属于基本部分 , 是保障退休人员基本生活水平的基本养老金中的重要部分 , 资金安全的最终责任由国家承担。而实际情况是 , 养老保险基金目前由省级地方政府统一管理 , 对资金的挪用冲动与监督的不到位导致了个人账户资金的安全性得不到保证。 [7] 四、 个人账户 改革路径探讨 在做实个人账户试点屡屡受挫之后,党的十八届三中全会提出“完善个人账户 制度 ”,不再强调做实 个人账户 。 这也 代表 着 十八届三中全会 之前城镇养老保险做实个人帐户试点基本上告一段落 , 意味着个人账户功能定位的重大改变。 “完善个人账户制度”是对统账结合制度的重新定位,它取代了 2001 年以来始终如一的“继续做实个人账户试点”的传统表述,从根本上一举解决了由于转型成本巨大和统筹层次低下而导致的个人账户难以做实的空账窘境,将个人账户的功能主要集中体现为多缴多得的依据和载体,并以国际通行的名义账户( NDC) 理论与标准对其予以重塑。 [8] 在 目前统账结合框架内,个人账户部分从做实账户转 变为 名义账户, 已 不仅仅是简单的个人账户从实账到 空账的转变,而 是 要 增强多缴多得的激励机制,强化精算中性因素。 名义账户制不但可以解决我国社会养老保障 中遇到的转型成本的巨大困难,而且与 10 年前选择半积累制和后来明确“ 统账结合” 模式时的初衷是相吻合的,兼顾到了“社会互济”和“自我保障”即公平与效率的问题,可以克服养老金给付尤其是缴费“搭便车”问题,以及信用体系严重缺失的经济体导致的“行政性的逆向选择”问题,有利于提高缴费的比率和扩大保险的覆盖面。 [9] 但是 也有学者反对以名义账户制 取代做实个人账户,认为名义账户制背离了改革初衷、带来政府公信力危机、抑制了缴费动力 。 [10]也有学者认为名义账户不便携带,个人在不同地区间变换工作之后,名义账户的记账方式也会发生改变,不仅增加了制度运行的复杂性,也不利于我国劳动力在各区域之间的流动。 目前 关于名义账户制的改革目前争论仍然很多, 在 当前 人口老龄化问题 日益严重 的情况下 , 养老制度 选择 已经成为 了 中国 社会稳定健康发展 的重大战略问题 ,因此 对 于养老保险制度的 改革要 十分慎重 , 不仅要考虑改革成本 ,还要 充分考虑到不同 养老保险制度的 运行 风险以及 长期的可持续性问题 。 参考文献 [1]陈卫, 宋健 .中国人口的年龄性别结构 [J].人口研究, 2006(2):85-88. [2]屈小博, 中国养老保险制度的演变、发展与思考 [J].社会科学管理与评论 2010, (3). [3]李春根、朱国庆,做实养老保险个人账户 “空账” :问题与思考 [J].石家庄经济学院学报, 2008,(5). [4]武萍、周卉,养老保险个人账户基金风险防范策略研究 [J].生产力研究, 2009,(13). [5]关博,做实养老保险个人账户可持续吗 —— 基于黑龙江省的典型调研 [J].宏观经济研究,2015,(2). [6]郑功成,从地区分割到全国统筹 —— 中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路 [J].中国人民大学学报 , 2015,(3). [7]张健,关于做实养老保险个人账户的研究 [J].上海经济研究, 2007, (6). [8]郑秉文 , 从做实账户到名义账户 —— 可持续性与激励性 [J].开发 研究, 2015,(3). [9]郑秉文,“名义账户”制:我国养老保障制度的一个理性选择 . [J].管理世界, 2003,(8). [10]韩克庆,名义账户制:养老保险制度改革的倒退 [J].探索与争鸣, 2015,(5).