民族法官队伍职业化建设问题与对策—党政司法.doc

民族法官队伍职业化建设问题与对策 — 党政司法 法官队伍职业化建设是提高法官队伍整体素质的重要途径，是适应依法治国、建设社会主义法治国家的现实需要，也是现代法治国家的基本特征和要求。法官职业化是指法官是专门从事司法审判工作并具有一定权威和社会地位的特定职业群体。孟子曰：“徒法不足以自行”。在现代法治社会，法官是维系国家法治的特殊群体，法官素质的高低，直接关系到法治的实现程度，对法律功能的发挥起着很大的作用。提出法官队伍职业化建设这一目标实属不易，它需要审时度势，需要对法院工作的总体把握，需要对法官队伍现状的深入分析，更需要对法治的全面理解和对依法治国方略 的不懈追求。但推进法官队伍职业化进程似乎更难。当我们从提出这一目标本身所包含的智慧、勇气、理性和胆略的惊喜中走出来时，蓦然发现，问题还是那些问题，队伍还是那支队伍。于是，困惑和疑虑便油然而生，法官队伍职业化符合民族地区法院的实际吗？民族地区法院推进法官队伍职业化建设的难点有哪些？其途径又如何 ......这些问题有的是在法官队伍职业化建设目标提出时便已存在，有的则与推进的过程相伴相生。本文拟就民族地区推进法官队伍职业化建设的难点和对策略作探析。 一、民族地区推进法官队伍职业化建设的难点 法官队伍 职业化建设是一项复杂的系统工程，任务十分艰巨，需要我们全方位地考量，做细致的工作，付出艰辛的劳动。特别是民族地区法院，由于社会、经济、文化、民族风俗、人才资源等诸多方面的差异，在推进法官队伍职业化的进程中，遇到的情况相当复杂，面临的困难很多，概括而言，主要有以下四个方面： 难点之一：民族地区法官队伍整体素质不高，与法官队伍职业化建设的要求相差甚远。从大的方面看，我国法官队伍整体素质不高是一个不争的事实，民族地区法官素质更是如此。具体表现在三方面：（ 1）政治素质亟待提高，不能很好地把忠实于法律与实现具 有司法政策目标意义的党的路钱和方针有机地结合起来；（ 2）专业化水准不高，无法形成“法律解释共同体”，裁决的形式合理性与实质合理性不能很好地统一起来；（ 3）职业道德水准不高，自律意识不强，社会公众对法官职业的高期望与法官群体职业素质的提升速度方面的矛盾越来越明显地显现出来。具体就湘西州法官队伍的现状看，其人员构成主要来自于四个方面：一是从党政机关调进；二是从部队转业干部中安排；三是从社会待业青年中招考；四是从高等院校分配。全州 8 个基层法院共有在职法官 356 名，其中研究生 2 名，占 0.57%，大学本科生 182 名， 占 51.12%，大专及以下学历者尚有 172 名，占48.31%。我国《法官法》明确规定担任法官的最低学历要求是本科毕业，也就是说，湘西州 8 个基层法院的法官中，尚有 48.31%的人员没有达到《法官法》规定的最低学历要求。就是在已经取得本科学历的法官中，全日制法律本科学历所占比重小，党校、电大、短线自考文凭所占比重较大，法官的政治文化素质和法律专业知识水平没有得到根本提高，专家型、复合型法官不多。 难点之二：法院管理体制行政化，与法官队伍职业化的目标相背离。法官应具有独立的法律地位，能够居中裁判案件是实现 司法公正的必然要求。但是，现行的法院管理体制存在明显的不足，主要表现在以下两个方面： 一是上、下级法院之间关系的行政化。由于我国强调的是法院独立而不是法官作为独立的权力主体，这就为上、下级法院之间关系行政化奠定了理论基础，在现行体制下，上、下级法院之间是一种“监督”与“被监督”的关系，这种关系的确定本身就不合理，因为上诉、再审程序已为上级法院监督提供了司法渠道，再明文规定这种监督关系纯属多余。司法实践中，这种监督还包括案件请示之类的非程序性监督，这就更有违独立审判的要求了，此外，上级法院对下级法院的 具体案件的批示、复函、答复实际上也是一种行政指令，其实质是严重地违背了司法运作的规律，把两审终审变成了一审终审，变相地剥夺了上诉人的上诉权。 二是法院内部审判工作机制运行的行政化。在现有的体制下，法官之间存在上下级关系，上级法官的意见往往左右下级法官的裁判，法院内部存在着层层审批案件的机制 —— 法官（合议庭）、庭长、副院长、院长、审判委员会，从法官到审委会其间层层环节，级别不同，裁判的分量也不同，形成一种金字塔式的审批机制。在这种体制下，司法活动中强调的法官亲历性，内心确信性就无从谈起，让没有参加庭审 的人员去对案件作出裁决，是与程序公正相背离的，也不会增加实体的公正性，司法公正所要求的法官“独立”、“中立”难以实现。 难点之三：法官职业保障机制地方化，从而导致审判权行使地方化。审判权与行政权相互独立、相互制约是现代法治的基本要求。目前，地方法院的经费由地方政府负担，造成了国家司法权地方化的倾向，这种情况在民族地区表现尤为突出。由于受经济、文化、历史、地理环境以及民族风俗等诸多因素的影响，法官来源的地方化情况相对明显一些，由于法官一般都来源于本地，因而在本地有着各种各样的社会关系，而法官的职业要求 必须具有中立性，法官必须与社会“隔立”起来，否则，各种复杂的社会、情感关系就有可能成为一只“看不见的手”，间接或直接地影响案件的裁判。“没有经济的独立，就没有身份的独立”。不少法院院长的精力很多时候用在为自己所在法院的人、财、物奔波。这种经济保障上对地方的依赖，一定程度导致国家审判权的地方化。 难点之四：进出口不畅，现有人才难留，外来人才难进，审判后继力量出现断层。受《法官法》和公务员考试的双重限制，法院进人越来越难，民族地区法院更为突出。法院进人“门槛”提高后，尽管人事部门公开招考，但符合报考法院 条件的人员少， 2001 年，州法院发布招录人员公告，但因条件所限，全州范围内无一人报考。在已举行的 4 次公务员招考中，全州法院仅录用 7 人，而就是新录用的 7 人，通过国家司法考试取得合格证可以任命为法官的仅为 1 人。非国家公务员取得司法考试合格证的，由于受公务员考试限制，法院又不能直接录用。同时，法院政治、经济待遇低，现有人才难留，呈现出“孔雀东南飞”之势。按中央 47 号文件规定，法院领导班子中副职成员应享受同级部门正职待遇，而湘西州基层法院 52 名班子成员中，还有 30 名是副科级。经济待遇不高的问题更加突出，法官津贴和其 他补贴均难以到位，部分家庭仅靠法官微薄的工资收入维持生活，因此，调离法院和辞职当律师的现象较为普遍。目前，湘西州法院的法官人数正以每年 10%的速度递减，法官年龄结构更不合理，全州两级法院 30 岁以下的法官几乎没有，审判后继力量严重不足，已出现断层。 二、民族地区推进法官队伍职业化建设的对策 实现法官队伍职业化，对于建设社会主义现代化法治国家，完善社会主义市场经济体制，促进先进生产力和先进文化的发展，维护广大人民群众的根本利益，必将产生巨大的影响。法官队伍职业化建设，是中国法制建设的系统工程，民 族地区法院推进这项工作，由于经济发展相对滞后，人才匮乏，与经济发达地区相比，将更具复杂性和艰巨性，所以，我们在法官职业化建设的问题上，既要态度积极，又要步子稳健，千万不可“一刀切”、“齐步走”。当前，我们应当着重做好以下四个方面的工作。 （一）以强化组织领导为核心，全面加强法院领导班子建设。推进法官队伍职业化建设，班子是重点，“班长”是关键，因此，我们一定要聚精会神狠抓领导班子建设，按照党的十六届四中全会的要求，围绕提升司法能力，努力把法院领导班子建设成为政治坚定、业务精通、清正廉洁、严肃执法、作风 优良，具有较强凝聚力、创造力和战斗力的领导集体。具体应把握好以下几点： 一是要严格按照《法官法》的规定选配法院领导干部。选拨法院领导干部，既要符合一般领导干部的条件，又要符合《法官法》规定的任职条件，对不符合以上条件的人员，一律不得进入法院领导班子。基层法院院长一般应从现职优秀法官中产生。 二是上级法院要加强对下级法院领导班子的考察和协管力度，认真协助地方党委，严格按照《法官法》的规定选配好下级法院领导班子成员，尤其是要选好配强“一把手”，确保国家审判权牢牢掌握在忠于党和人民、忠于宪法和法律 的优秀法官手中。 三是要大力选拨优秀年轻干部进入领导班子，不断优化领导班子结构，增强领导班子活力。要真正把那些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀年轻干部选拨到法院领导班子中来，给他们压担子，让他们当重任，使他们在实践锻炼中不断提高水平，增长才干。 四是要加强后备干部队伍建设，努力保持后备干部的数量、质量和活力。在加强法院领导班子自身建设的同时，还要进一步增强党的领导观念，认真贯彻落实党中央对队伍建设的部署和决策，及时向党委、人大汇报法官队伍职业化建设中的重大事项和问题，争取政府及有关部门的大 力支持，在党委的统一领导下，积极推进法官队伍的职业化进程。 （二）以提高素质为目标，大力开展法官职业培训工作。提高法官职业素质，教育培训是关键。法官素质可以分为两个组成部分：一是法官作为普通公民的素质，这主要由基础教育、社会和家庭环境与社会实践共同决定，优秀的公民素质应当是成为法官的前提条件。二是作为法官的职业素质，即内化于自身反映于职业实践的职业道德、职业能力等素质。法官职业培训的主要任务就是提高法官的职业素质。由于民族地区法官的学历层次不高，专业知识水平有限，在推进法官队伍职业化的进程中，我们必 须着眼目标，立足实际，大力开展符合民族地区实际的法官职业培训工作。具体而言，其培训的层次和功能可划分为以下四个方面： 第一，对未达到《法官法》规定的学历条件的法官，统一进行学历教育、基础法学培训，努力完成法律本科学历教育的扫尾工作。 第二，对具有本科以上法律学历，且具有一定审判实践经验的法官进行专项培训，增强其运用理论分析、解决实际问题的能力，注重培养其驾驭审判活动、自由裁量的能力和填补法律漏洞的能力，以应对新时期出现的新类型、重大疑难、复杂案件的审理，培养高层次专家型审判人才。 第 三，对初任法官进行上岗培训，对晋升职务的法官进行晋级培训，增强其司法理论和实务操作能力，以便其适应和胜任审判工作。 第四，将定期培训与专项培训有机结合起来，以达到最高法院提出的“每位法官三年内最少参加一个月培训”的目标。要使这四种层次不同、功能各异的教育培训得以发挥效能，必须建立一整套目标清晰、定位准确、实施便捷、奖惩有度、激励有方、保障有力的法官教育培训机制，并使之制度化、规范化，以保证教育培训目的的实现。 （三）以选贤任能为已任，坚定不移走“人才强院”之路。江泽民同志指出：“人才资源是第 一资源，实现科技进步，实现经济和社会发展，关键都是人。”这一科学论断充分揭示了人力资源在社会经济发展中的基础性、战略性、决定性作用。民族地区法院在推进法官队伍职业化的进程中，更要认清人才匮乏的严峻形势。作为法院领导，更要有识才之智、容才之量、育才之心、用才之艺，高度重视人才，大胆选贤任能，努力走出一条“人才强院”的路子。 一是要正确处理好党管人才与发挥市场对人才资源配置起基础性作用的关系。党中央在提出人才强国战略的同时，提出了党管人才的原则，这是党管干部工作与时俱进的必然要求。党管人才主要是宏观管理 ，综合协调，管大局、管战略、管政策。要尊重人才的成长规律，充分发挥市场对人才资源配置的基础性作用，真正把两者结合起来，做到人才辈出、人尽其才。实践证明，人民法院的干部、人才工作，必须在这个大原则的前提下开展工作，才能顺利进行，否则，离开党的领导必然导致混乱，不尊重市场经济规律必然一管就“死”。 二是要进一步建立健全有利于人才健康成长和充分发挥作用的机制。要适应民族地区法院推进法官队伍职业化建设的要求，不断深化人事制度改革，努力建立公开、平等、竞争、择优的用人机制，完善对人才的激励和考核监督机制，加快 建立有利于培养人才、吸引人才、留住人才和用好人才的机制。在此前提下，有计划、有步骤地逐步推行符合民族地区法院实际的法官定额制度、法官遴选制度、法官助理制度、书记员单独序列制度等一系列制度。 三是既要培养本民族人才，用好现有人才，又要大胆引进外来人才。引进外来人才实际上就是招天下英才为我所用，这既可以缩短民族地区法院人才的培养周期，也有利于改善法官队伍的人才结构，提高法官队伍的整体素质。为此，必须不断完善有利于吸引人才的政策措施。在引进人才的同时，还要抓紧培养民族人才，用好现有人才，这是民族地区法院审 判事业兴旺发达的基础。十年树木，百年树人。人才的培养是需要时间和投入的，不可急功近利，要有战略眼光。要按照推进民族地区法官队伍职业化建设进程的要求，选贤任能，发现、选拔和使用好现有人才，充分信任、诚心支持他们的工作，为他们提供尽可能好的工作和生活条件，使他们能够安心法院工作，干好审判事业。这就是人们常说的，用事业留人，用感情留人，也用适当的待遇留人。用好现有人才，还能对未来人才起到示范作用，对外来人才起到感召作用。 （四）以求实创新为动力，逐步建立审判权运行新机制。古人说得好：苟利于民，不必法古；苟 周于事，不必循旧。民族地区法院在推进法官职业化的进程中，既要注重法官素质的提高，又要发扬求实创新的精神，逐步建立相对科学的审判权运行新机制，从而为推进法官职业化进程奠定坚实的基础。 一是要建立法官动态管理新机制。要根据民族地区法院的案件受理数量及相关标准确定审判岗位数量，并通过严格的考试与考核，选任审判长和合议庭成员，由那些相对政治素质高、业务素质好、职业自律意识强的优秀法官行使审判权。同时，确定一定比例的审判岗位的候补人选，实行科学评价、定期、动态管理，形成必要的岗位竞争压力，并通过法官考评机制把 那些考评不合格的人员淘汰下去，及时地把具有候补资格的优秀法官补充进来。 二是要建立制约审判权运行的内部监督机制。法院现有的监察机构和审判监督机构在监督制约审判权行使方面带有相当大的被动性和偶然性，监察机构游离于审判程序之外，只对人不对案件；审判监督机构身处审判程序之中，只对案件不对人。这样，就使审判权的监督制约出现结构性失位，因此，有必要建立一种权威性的（直接对院长负责，代行院长在审判监督程序中发现问题的权力）、主动性的（通过院长监督程序的主动进行而不仅仅是通过当事人申诉来发现问题）、监督法官和监督 案件一体化的监督机构，从而实现对审判权运行的各个环节进行全面监督，并建立起完善的责任追究程序，以审判责任制约审判权，保证审判责任的落实。这一点在目前法官职业化起步阶段到相对成熟的职业化阶段的过渡时期是非常必要的，应该说也是具有中国特色的。 三是要建立审判流程管理新机制。通过上下级法院之间的微机联网，运用案件流程管理软件对案件从立案到归档的各个环节进行分解管理，保证案件流程的各个环节能够得到及时、有效的控制。 四是要建立严格的法官考评机制。通过旁听庭审、阅卷、了解当事人等方式对法官的审判作风和 审判业绩进行考评，并把考评结果与法官的职务晋升、等级评定结合起来，使之能够与法官的阶段性职业能力素质水准更为吻合，并为法官动态管理提供依据。 五是要建立法院内部管理新机制。法院的内部管理必须凸显法官的主体地位，这就要求：（ 1）行政管理与审判管理相分离。突出行政管理的服务功能以及与此相适应的制度运行逻辑，淡化审判管理的行政化色彩。（ 2）法官享有案件的审理权与判决权。审判工作是一种亲历性活动，因此，打破现行等级裁判体系，实现审理权与判决权一体化是法官职业化的必然要求，但实现这一目标需要相当的过程。（ 3） 法官职务序列与其他职务序列相分离。 全面实施法官队伍职业化建设是最高人民法院在新世纪提出的一项工作目标，是人民法院新世纪队伍建设的根本方向。民族地区推进法官队伍职业化建设任重而道远，需要做比发达地区法院更多的工作，付出更艰辛的劳动。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。只要我们进一步解放思想，实事求是，大胆实践，勇于创新，我们一定能在不久的将来，真正造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、司法公正的高素质的职业法官队伍。 参考文献： 1、《法官职业化建设指导与研究》，人民法院出版社。 2003 年 4月。 2、李平安：《走人才强国之路》，（《求是》， 2003NO.17。）