好一朵带刺的玫瑰-访我国著名BOT专家王守清教授.doc

好一朵带刺的玫瑰 -访我国著名 BOT 专家王守清教授 【摘要】由于ＢＯＴ项目投资大，风险多，但又回报丰厚，被业内称为“带刺的玫瑰”。为此，记者近日采访了著名ＢＯＴ专家、清华大学国际工程项目管理研究院王守清教授，相信他多年的ＢＯＴ／ＰＰＰ研究经验对该领域的投资者会有不少启示。 ＢＯＴ的适用性记者：您认为哪些领域比较适合采用ＢＯＴ模式？ 王守清：就适用性而言，首先是自然资源开采，如采油、采矿、采气等，但前提是储量已经探明的；其次是电厂、水厂、污水和垃圾处理厂，但是先要与政府达成政府购买足够产量的合同，并有一套严格的支付机制；第三是公路、桥梁、隧道，但要保证在一 定区域范围内项目的唯一性；第四是铁路和地铁，但这类项目的投资相对较大，施工难度和内部结算方式等可能导致风险较大；第五是机场、港口，但这类项目涉及与国内外航空、航海公司签订协议，且受国际政治、外交和经济形势等影响大，而后者不是某个公司或政府容易控制的，因此风险较大。此外，通讯等高科技项目如移动电话、光缆和卫星等也较适合ＢＯＴ，因为技术垄断性且利润相对较高，但技术更新的风险较大。 记者：ＢＯＴ项目融资模式的优势在哪里？ 王守清：ＢＯＴ项目融资模式有许多优点。例如对政府而言，能减轻政府财政负担，加快发展基础设施， 满足国民经济发展需要；能充分发挥外商和民营企业的能动性和创造性提高建设、经营、管理效率和服务质量；能引进先进的管理和技术，促进企业水平的提高和有利于金融资本市场的发展等等。一般而言，政府的优势在于能制定相应的政策法规，对项目的宏观经济和社会效益考虑较多，但资金短缺，管理水平和效率较低；而私营机构则资金足、管理经验丰富、能动性和创新力强，但对盈利的期望较高、承担风险能力有限。因此可以简单地说，ＢＯＴ项目融资模式正是结合两者的优势，组成一个双赢组合。 记者：有人将新一轮ＢＯＴ模式的投资称为第二轮ＢＯＴ投资热潮。 您认为，本轮投资热潮主要有哪些特点？ 王守清：上世纪９０年代，一大批外商进入中国公用基础设施建设领域，但是随着中国政府实行积极的财政政策和对ＢＯＴ项目的清理整顿，第一轮ＢＯＴ投资热潮告一段落。２００５年年初，“非公经济３６条”为民营资本进入公用设施建设领域提供了支持和保证，大量民营资本进入基础设施建设领域，被称作第二轮ＢＯＴ投资热潮。因此，如果要说第二轮的特点，就是这一轮中，国内的民营企业和国营企业比外商更积极。 国企与民企的差别 记者：目前我国国有资本和民营资本进入公用基础设施建设领域的比例大概是多少 ？这个比例的发展趋势如何？ 王守清：市场化的国营企业仍是公用基础设施建设领域的主力，从近年来发标的几个项目看，参与投标和中标者多为国营企业，不仅如此，对于更多周期长、投资额大的公用设施ＢＯＴ项目而言，民营企业如鲠在喉。首先是钱，动辄过亿的资金规模，民营企业敢于接盘者甚少，因为其融资能力和融资渠道要远弱于国有企业；其次是运营权，ＢＯＴ项目通过对项目的建设运营管理来获取利润，民营企业缺乏大型公用事业项目的管理经验；更重要的是，项目的定价权仍然掌握在政府手中，民营企业缺少与政府博弈的筹码。 记者：尽管我国政府积极 提倡民营企业参与基础设施建设，但是在现实中，民营企业与国营企业并非是公平竞争，比如不对称的融资环境和市场条件，请问该如何来解决这个问题？ 王守清：实际上，无论是国营公司还是民营企业，政府选择项目法人的标准应只有一个：效率。但是，你说的问题确实存在，只能期待政府能够主动解决这个问题，例如，健全和完善相关法律法规，使项目发标过程更公开、公平和公正；加速国营企业改制（如民营化），等等。去年的“非公经济３６条”表明政府已意识到这些问题并正在着手解决，最近各有关部委废止、修改或出台的一系列法规政策都是具体体现。当然， 从企业的角度来讲，也应发挥能动性和创造性，提出有效可行的项目解决方案，提高建设运营管理效率等，以综合实力获取项目。 记者：现在一些民资企业承接ＢＯＴ项目时，采取“投资联合体”的形式进行投标。他们在选择合作伙伴时应该注意哪些问题？ 王守清：最近北京发包的大多数ＢＯＴ项目的中标方都有一个共性：由三家企业组成，这其实是由项目特点决定的。比如在北京投资一个ＢＯＴ电厂，最好有当地控制电网的国营公司参与。国外的合作方则往往具有较多资金和运营、管理经验，设备供应商或设计建造商的参与也会直接有利于项目的成功，也就是说应按“ 优势互补”的原则选择合作伙伴，此外，为避免中标后出纠纷，应在投标前就把原则问题谈妥。记者：从目前掌握的案例来看，国有企业承接ＢＯＴ项目，主要存在哪些问题？您认为国有企业承接ＢＯＴ项目的优势和劣势分别是什么？ 王守清：国有企业融资能力和渠道、公共基础设施管理经验、人才、技术、核心竞争力的积累相对雄厚，合同和定价的谈判能力相对要强，而且国有企业有着政府背后的无形支持，换句话说，国有企业对部分风险的控制力相对要强。但国有企业的能动性和创造性相对较差，且机构臃肿，决策机制不合理，管理手段不灵活，效率较低。 记者：有 一种说法认为，国有企业用国家的钱来完成ＢＯＴ的项目融资，亏了也亏在银行账上，您怎么看这个问题？ 王守清：首先ＢＯＴ的项目融资渠道并不全是来自国有银行，还有资本市场、国外援助贷款、公共基金机构和国际金融机构等渠道；其次 &nb 问题？ 王守清：首先ＢＯＴ的项目融资渠道并不全是来自国有银行，还有资本市场、国外援助贷款、公共基金机构和国际金融机构等渠道；其次ＢＯＴ项目大多属于有限追索权融资，不管发起人是不是国有企业，一旦项目失败，放贷方只能有限追索，其承担的风险较大，因此，放贷方决定放贷与否更看重项目本身的经济和技术 可行性，而不是发起人的信用资质；另外，放贷方也会采取保险或第三方担保等转移部分风险。 具体运作以及风险规避 记者：您认为目前我国企业承接ＢＯＴ项目，主要风险有哪些？ 王守清：投资者首先要关注该项目所在国家或地区的投资环境，特别是相关的法规政策以及其变化所带来的风险，即法规风险；其次，要注意项目发包政府的信用、级别（一般而言，级别越高越守信用）和权限范围，以及项目特许经营权是否符合该国的有关法规政策，即政府信用风险；第三，要认真做好该项目的市场预测，准确评价市场需求、利率、汇率、价格等风险，即市场和收益风 险；第四，要注意项目的如期融资和完工风险，即融资和建造风险；第五，不可抗力风险，等等。 记者：公路、铁路等交通项目中，车流量的风险应该由谁来承担？政府应该担保客流量来推进项目的进行吗？ 王守清：这要根据项目的特点来决定，一般而言，车流量风险属于市场风险，应该由项目公司多承担一些，但由于政府更了解一个交通项目的市场需求和必要性，以及其给当地经济发展和百姓生活带来的好处，因此，政府也应承担一些风险，如担保最低交通流量（作为对称的措施，就应同时限制项目公司的最高收益）。这就要求双方做好准确的车流量预测。如果实际车 流量不如预期值，政府可以强制分流或者采取补贴以降低收费价格等措施来缓解矛盾（但事先都应在特许权协议中谈妥一种公平机制）。这个问题也提醒了发起人在谈判时要注意保证项目在某一区域的垄断性，即唯一性。但决不能将项目的政府担保的车流量当成真正的市场需求量，因为如果市场需求不足，即使政府担保了，他也很难守约，最后倒霉的可能还是企业。简而言之，政府可以担保一定的但不应担保项目公司肯定盈利的车流量，投资者也不应因为政府担保了车流量而过于乐观，从而忽略了市场调查。 记者：在实际运作中，应该如何来规避通货膨胀、原材料价格上涨 、汇率变动等风险？这些风险在合同签定前应如何估计？ 王守清：可以在合同中约定一些保护措施。比如采用调价机制规避通货膨胀风险，用固定总价合同把建设过程中原材料价格上涨的风险转移给设计建造商，用关联项目的对冲来规避汇率风险，等等。 记者：如何在合同中确定补偿机制？ 王守清：常用补偿机制包括收费价格补贴、汇率超出一定限度时补偿、延长特许期、资源补偿、控制审批竞争性项目、政府承担易于控制的一部分风险，等等。总的原则是，应建立风险分担机制，而不是给固定值的补偿，例如设定盈利的上下限，设立项目的缓冲账户，将高于上限的收 入放入该账户；如果收入低于下限，则用缓冲账户中的资金来补偿。有很多方法能够实现公平的补偿机制，应参考很多成功项目的特许权协议，但补偿机制没有固定的范例可以遵循，需要根据实际项目情况予以判断，并在项目干系人之间（主要是发起人与政府之间）进行协商，以公平分担风险为准。 记者：考虑到发展中国家的实际情况，ＢＯＴ项目中政府是否承担相对更多的风险？王守清：应因项目而异，例如在发展中国家，ＢＯＴ项目中有很多风险是项目公司本身没有能力控制的，例如土地征收、外汇变化等，所以必须由政府来承担。但是其他的风险，如市场风险、设计 建造运营等项目公司更有控制能力的风险则应由项目公司来承担，而不可抗力则应政府和企业分担。即使是分担，也需要通过谈判来确定一个公平合理的风险分担，而不是简单地由政府来承担。事实上，第一轮ＢＯＴ浪潮中存在的地方政府信用风险和定价风险很多是因为当初的合同不公平引起的，因此，签定比较公平合理的ＢＯＴ合同并严格按合同办事依然是关键，合同中应该包含合理分担风险和调节补偿机制，等等。 项目失败如何善后 记者：在上世纪９０年代我国的ＢＯＴ项目中，失败的案例占多大比例？失败的主要原因是什么？ 王守清：完全失败的例子不多， 但是比较失败的案例较多，所谓比较失败的案例是指项目相关各方（政府、企业、百姓等）都不满意，甚至出现争议和官司；从投资者角度而言，主要是实际获得的利益不如预期甚至亏损。如果从项目公司的角度而言，上世纪９０年代的ＢＯＴ项目中最大的风险是政府信用、法规政策变化、成本超支、以及市场预测不准等风险，失败的案例大部分都是因为没有良好地管理好上述风险，特别是没有一套公平合理的机制分担上述风险。 记者：能否结合案例谈一下ＢＯＴ项目失败之后各方如何善后？ 王守清：如果各方在合同中已订有关于争端解决的条款，当项目出现争议时，应 当首先按照合同的规定进行。一般是双方先进行协商谈判，当双方就争议无法达成一致意见时，可以请求第三方进行调解，如果调解不成则可以提请仲裁或者进行民事诉讼。但是从国内实践来看，政府与私营投资者之间基于特许权协议产生的争议解决起来比较棘手。可以关注一下去年刚刚解决的福州鑫远公司一案。福州市政府与香港投资者之间产生纠纷，但协商、仲裁和诉讼的道路最终都没能走通，最终还是由更高一级的政府出面作为第三者进行调解，以香港投资方撤回投资，政府接管项目而告终。因此，有人总结经验说，与政府谈判，协商解决争端比打官司效率更高、结果 可能更好。 王守清博士：清华大学土木水利学院建设管理系暨清华大学国际工程项目管理研究院教授、博士生导师、常务副系主任，兼 FIDIC-清华大学 -中咨协会培训中心主任、全国项目管理领域工程硕士教育协作组组长、中国项目管理研究委员会副秘书长、中国对外承包工程商会专家委员、欧盟“ Asia-Link 计划：基础设施 BOT/PPP 欧亚联络网”中方主管、美国 PMI 全球项目管理认证中心理事、澳大利亚昆士兰技术大学兼职教授、《 ConstructionManagementandEconomics》 RegionalEditor 等。