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符合国际惯例的造价管理模式在大型国有项目中的实践探索 【摘要】本文运用国际惯例的造价管理基本原理，结合在大型国有工程项目中运用的实践体会，阐述了具体操作国有项目不同于外资和民营项目的特殊性，以及引发的思考和获得的启示。为了确保工程项目按设计标准顺利达到造价预算的目标，需要引进符合国际惯例的，体现公平、公开和公正的工程造价管理模式，笔者在实践中总结出由工料测量师事务所直接向业主决策 /管理层及时汇报最新投资状况，可以有效避免长期以来国内大型工程投资项目因造价管理方法分散而产生的“投资三超”现象。现运用英国 /香港的全过程造价管理方法的基本原理，结合杭州一国有综合大厦 工程项目的实践经验谈一些想法和体会。 在与杭州一家著名的国有企业及政府有关部门经历了长达十个月的积极跟踪和专业交流后，我司建议运用国际惯例的模式为该国有项目提供全过程的造价控制和合同管理顾问服务工作的愿望终于得以实现。由于该大厦位于杭州市独特的地理位置，她既是市中心标志性的重点工程，又是商业活动的载体 ;既位于交通枢纽，又将作为世界著名的旅游城市之国际形象，故当时从政府到行业内部对本项目最终采用的招投标方式和造价控制模式都非常关注，将她作为浙江省全面提高投资项目管理水平的一个新起点。 1 全过程造价管理的主要内容 全过程造价管理从阶段上分为合同前期和合同后期两大部分的工作，前阶段在事先控制造价方面起到重要的作用 ;后阶段主要通过合同管理的手段进行监控。 1.1 合同前期的工作 1)造价评估 (costAppraisal):房屋建筑项目一般按平方米指标结合当时当地的市场情况进行列项和完成估算。 2)造价估算 /更新的估算 (estimate)/编制预算(budget):房屋建筑项目一般在造价评估的基础上按分部分项工程完成细化的估算 ;当发现可能超过预先的投资计划时，应提出相关的建议方案。 3)合同管理模式的总策划 :包括划分总包 /指 定分包 /指定供应等的工程范围。 4)招标文件(tenderingdocument)的编制 :包括投标须知 /评标规则 /总包或各指定分包的合同条款 / 工程量计量规则 / 工程量清单等等。 5) 招标 / 议标(open/selective/negotiatedtendering):包括投标单位资格预审、发标、询标、答疑、评标。 6)合同编制 /协助业主谈判并签约 :中标通知书发出后，可以对一些未尽的具体事宜进行协商和确认。 1.2 合同后阶段的工作 1)工程变更(engineeringvariation)审核 :如设计变更、施工方案变 更等。 2)每月的进度款(interimpayment)审核 :大中型工程一般按月准备付款证书。 3)每月一次的财务报告 (financialreport)的准备 :报告最新估计的造价情况。 4)现金流量表(cashflow)的准备 :将积极配合业主的决策层 /财务部门安排和实施筹资计划。 5)合同争议 (contractdispute)解释 /索赔 (claim)申请的审核 :将严格按照合同条款完成评估报告及协助业主进行谈判。 6)工程结算 /决算报告 ((finalaccount)的准备 :采用全过程控制方法，大大缩短此阶段的时 间。 2 全过程造价管理模式在大型国有项目中的实践体会 2.1 打破传统管理模式的束缚，大胆尝试全过程造价控制的新模式 由于该大厦是作为浙江省杭州市的标志性工程，为了使杭州市建筑与房地产业的招投标机制和造价管理工作持续兴旺发展，并在较短的时间内与国际接轨，我司特多次向省建设厅和市建委要求在招投标代理试点工作中给予大力支持，并允许我司尽量按照国际惯例的原则执行更为严密的合同管理和造价控制的招投标办法。然而尽管有政府的批文，刚开始业主的顾虑仍然较大，经过多次与业主和政府部门的解释和沟通，他们逐渐接受了总承包工程的合同条 款和发包模式的思路，即决定采用英国的 JCT 合同模式之一的固定总价合同。由于业主为国有企业，因此本项目必须采用公开招标的方式选择总承包单位。 2.2 结合国有项目控制严格的特点，主动将新模式的主要内容与政府部门反复沟通 1)关于综合单价包涵的内容 :当总承包的标书完成后需要交建设厅和市招标办审核，当时政府部门有一些不同意见，如按当时建设部的有关规定承包商报价时有统一的材料损耗系数，而英国 /香港模式的工程量清单中的综合单价已经包括了人、料、机、损耗、利润和税金，不能另加损耗系数了。但政府官员考虑到应该积极保护承包商的 合法利益，强调国有项目还是需要遵守统一的规则，而我方认为报价引进竞争机制正是特色所在。后经过反复的协商，最后双方同意将国家规定的损耗系数明确提醒投标单位可以作为报价时参考之用，从而为引入公平、公开的竞争机制推进了一大步。 2)关于评标标准的问题 :在招投标阶段制定评标规则时，经咨询杭州市招标办已有内部的规定即国有项目一般以最低价中标，虽然我司作了许多解释再三强调应按评标的结果推荐合理的低价中标，以确保合同双方更有效地履行各自的职责，业主也比较同意我司的意见，但是仍然阻力较大。原因是政府官员认为没有先例，过去曾 经多次发现国有项目的造价偏高而没有人承担责任，担心国有资产会流失等，故只能决定由最低标中标。结果是总包为了中标，有意压价，造成合同价与标底相比偏低了几百万元。这三年实践下来，承包商多次表示可能要亏本，故多次寻找机会提出工程变更和索赔的申请，如有时发现工程量清单中个别项目有漏项，就会以变更的理由来申请费用，试图得到一些补偿。虽然我们比较同情他们价格偏低的情况，知道是市场激烈竞争的产物，但我司还是按合同条款严格执行。 3)关于指定分包的做法 :按照建设部颁发的合同文本，总包下面只能设专业分包而不能设指定分包，而英 国体系常用的 JCT 合同文本是以指定分包为主要特色之一的。该体系让业主保留这部分指定分包的权利是很重要的一个步骤，业主可以在一些重要的分包工程 (如玻幕、机电、电梯、弱电、门窗、室外工程等 )上按照自己的意愿选择最满意的承包商，包括控制其质量和价格。在总包和指定分包合同中分别写明了双方的权利和义务，并以指定金额的形式同意总包提取工地照管费。由于在浙江省将国际惯例造价控制模式用于国有项目毕竟是第一次，让政府官员接受这些新办法需同的专用条款，并确保细化的内容与国家颁布的法规保持一致。综合考虑英国体系的特点和中国国情， 定标后我司为业主选择的签约方式为安排总包与指定分包签约，同时业主作为第三方加签，承担对该指定分包的见证和担保作用。事实证明，在实际操作中是相当顺利的，为业主减少许多不必要的协调工作。 2.3 充分发挥全过程一体化管理的特色，慎重处理钢材涨价的敏感问题。 按照过去传统的做法，造价控制是分段进行管理的，即由设计院做概算，由招标代理公司做标书和标底，然后由业主自行进行施工阶段的造价管理，竣工后再请一家公司进行决算审计。而全过程造价控制强调由一家具有相应经验的造价公司全过程一体化管理，不仅负责合同前期的招投标工作，而且 承担施工阶段的合同管理工作。可以说每一天都有把关，每一个步骤都不放过。如 2003 年八月我司曾收到总包提交的关于希望补偿钢材非正常涨价的索赔申请。当时经我司审核合同条款，发现是总价包干合同，也就是说这些涨价的风险已明确规定应由承包商承担责任，故不可能同意补偿任何费用。而2004 年七月杭州市政府就财政支出的项目因钢材涨价的因素专门出了一份指导性文件，其中表明了自去年起钢材涨价的幅度大大超出了承包商在投标时估计的比例，为了给承包商减少经济损失，建议业主考虑给予承包商一定的补偿，还同时提供了补偿费用的计算方法。随后 总承包商于 2004 年八月第二次提交了索赔报告。参照政府文件的内容和总包合同条款，结合我司的工作经验，我司再一次起草了评估报告，其中分析了此政府文件是指导性而非强制性的，我司既参照政府的文件精神，又结合总包合同条款的内容，建议给予总包单位一定的友情补偿，具体数额由我司仔细审核 2003年 3月至 10月承包商购买钢材的进货发票的单价和数量，再结合计算公式进行测算。同时与业主多次进行了研究，然后建议按合同价为基础给予总包商超过涨价幅度一定百分比例以上部分的费用。考虑到国有项目的特殊性，我们认识到在处理该类项目时应做到 每一项决定都要有明确的依据，故我司与业主代表一起到市财政局作了汇报，主动征求意见，最后才决定办法。 2.4 考虑到国有项目制约因素多的特点，结合国情认真处理特殊情况 玻幕工程自 2003年 9月开始施工， 2004年 3月国家和浙江省的有关领导到杭州考察，发现此大厦在市区范围内是最高的大楼之一，而目前所采用的幕墙型材的颜色与周围的建筑物不太协调，当即向杭州市建委提出了有关建议希望做设计变更，而当时指定分包商正在外地继续加工此类型材，在接到业主发出的要求工厂暂停加工此种型材的指令后，因工期和经济上受到了明显的影响，故在八 月份承包商向业主提出了索赔的申请，既要求延长工期，又要求赔偿已经加工完成的材料费和所花的人工费等。我司在审核索赔报告时认为虽然是政府的原因造成的设计变更，但按中国国情仍应由业主承担造成的工期延误和有关损失，即应补偿承包商相应的工期和因此而造成的有关直接的经济损失。原因是本次的指定分包合同的总价也是明显偏低的，承包商确实没有能力承担本次的经济损失，为了保证今后工程的进度和质量，业主承担有关的责任和损失是比较合理的。经复核，本次事件将直接影响四个月的工期，而且新的玻璃有待进一步设计，还不能马上投入生产。 总之， 为了将国际惯例方法在国有项目中积极应用，我们在实践中遇到的问题和困难比一般外资和民营项目要多得多。由于我们本着积极的态度不断与业主和政府部门沟通，而且业主的管理水平较高，与我司的配合比较默契，故所遇的问题最终都一一得到了妥善的解决，造价管理工作比较顺利，控制的效果也比较明显，总体上发现所采用的先进模式是十分成功的。 3 通过实践对国有 /政府项目引出的思考和启示 3.1 同样应该强调合理价而非最低价中标 推广和采用国际惯例造价管理模式的主要目的是进一步引进国际招投标竞争的机制，真正为业主选择最具市场竞争优势的承包单位 ，将招投标工作在标准化、程序化和科学化的方式下进行，应该充分尊重由专家和业主等组成的评标委员会的综合评标结果，即选择最高分数的一家投标单位中标，而非过分强调最低价中标。 这是尊重经济规律的产物，是市场激烈竞争的结果，对于业主和承包商来说都是公平和公正的。 3.2可以将主要建材按涨跌幅度在合同中明确约定双方的风险 与过去的十年相比较，近两年来主要的建筑材料涨价比较明显，大大超出了承包商在投标报价时估计的正常的价格风险。为了确保业主对工程项目的质量、工期和造价三大目标的顺利实现，若估计在今后一段时间内建材价格仍有 较大波动的话，我们积极建议在国有项目的承包合同中主动将材料的价格波动的因素考虑进去，如在签约时放入一个暂定单价，每月审核进度款检查当时的市场价，若涨跌在士 %的一定范围内，则单价不给予调整 ;反之，按实际发生的给予结算。这种事先约定的做法体现了在市场经济条件下公平竞争的理念的，可以让承包单位解除后顾之忧，更重要的是可以确保业主能够按时、按质、按量顺利完成工程建设的全部任务。 3.3 应在工程进度和管理上作一定的内部储备 由于该类项目涉及到的关系面比较广，常常与形象工程或里程碑工程挂钩，政府有关部门需要考虑的因素较多 ，往往在工程进度和设计变更等方面突发的情况比较多，这也是特定的历史条件下的中国国情，业主和顾问公司在考虑管理模式、制定组织措施和策划工作方案方面应作一定的内部储备，若需要赶工或局部变更设计功能应该采取的应急措施和需要承担的额外成本等，即可以在设计初期编制工程估算时，将这些方面作为不可预见因素考虑在内，以免在今后管理中造成被动的局面。 3.4 可将国际惯例与国内颁布的工程量计量规则有效地结合运用 自 2003 年 7 月份起，在建设部的引导下，全国各大城市的建委 /建设厅先后颁布了工程量计价规则，并强制性要求使用工程量清单 ，特别是规定国有 /政府投资的项目必须严格执行。当然这些计价规则有相应的合同文本与其配套，似乎与推荐国际惯例的方法有一定的冲突，事实上完全可以做到将国际惯例的计量原则与国内的有关规则相结合进行综合运用，如规定将工程量清单的数量错误和漏项由业主承担。 因国有 /政府项目投资来源的特殊性，与同类型的外资 /民营项目相比较，长期以来在该类项目的造价管理上观念比较陈旧，手段比较落后，效益不够理想，最终确实造成了一些国有资产的流失和国家财产的损失。因此笔者呼吁消化吸收国际惯例的先进理念，充分结合当时当地的具体情况，在当前全 面推行工程量清单新模式的基础上，进一步优化资源配置，追求更好的经济效益，为全面提高行业的造价管理水平做出应有的贡献。