9.农村老年协会养老保障功能分析-----以泉州市为例.docx
农村 老年协会 养老保障功能 分析 -----以泉州市为例 福建师范大学 刘梅芳 【摘要】 我国已进入老龄化社会,养老保障问题是 政府和 社会必须面对的一个重大问题。政府对 农村地区 养老保障的投入不足,农村老年人主要依靠家庭养老 和自我养老 。农村老年协会 作为基层群众性组织,为老年人提供日常生活服务和提高社会福利水平,在农村的养老保障中发挥了不可替代的作用 。泉州市的农村老年协会覆盖范围广,发展程度相对较高,为地区养老 保障事业做出了重要的贡献 。 【 关键词 】 农村养老 ; 老年协会 ; 养老保障 2015 年, 国家统计局 发布 《 2014 年国民经济和社会发展统计公报》, 2014年中国 人口达到 13.67 亿 , 60 岁及以上的老人 2.12 亿人,占总人口比例为15.5%;65 岁及以上人口数为 1.37 亿人,占比 10.1%。据世界卫生组织预测 , 按照人口结构和发展趋势, 到 2050 年,中国 超过 60 岁的人口将达到 35%,成为世界上老龄化程度最高 的国家。人口老龄化问题已经成为一个重要的社会问题 ,是社会养老保险将要应对的重大挑战。在我国特殊的城乡二元 体 制下,城乡的社会保障制度也呈现二元制的色彩, 农村的社会保障水平远不及城镇, 农村老年人依靠土地和家庭 养老 为主 , 随着人口老龄化和家庭小型化的影响,传统的养老模式已经不能满足农村老年人的养老需求, 因此农村老年人口的养老保障 问题成为我国发展三农问题的关键和挑战。 一、老年协会 19 世纪 70 年代,我国农村地区 老年人 自愿 自发 组 成农村老年人协会 , 根据老年人的 需 求, 为老年人提供服务, 保障老年人合法权益 ,是基层群众性 自治 组织。它在维护老年人的合法权益,为老年人提供社会服务和提高 社会 福利水平等方面发挥了重要的作用 ,是农村老年人 活动 的 主要 组织者和 倡导者 。 农村老年协会由老年人自愿组成, 协会成员是 当地的老年人,以行政村或自然村为单位,接受村 两 委会的指导和管理, 也服务于 基层 公共事务 , 已经成为我国农村 地区最主要的 老年人 自治组织。老年协会在农村地区还是表现最为活跃的民间组织, 服务于 农村老年 人 养老保障 事业 。 1972 年 ,全国第一个自发农村老年组织 —— 高赛大队,在江西省兴国县成立了 。 1982 年 10 月,中国老龄问题全国委员会正式成立, 全国各地区 也 先后成立了老龄 问题 委 员会 ,部分村庄 也开始成立 老年 协会。1991 年 召开全国农村老龄工作经验交流会 , 随之 农村老年 协会 如雨后春笋般 在全国大部 分村庄出现 。 二、 泉州市农村 养老 保障现状 2015 年 4 月泉州市老龄办发布 《泉州市 2014 年度老年人口与老龄事业发展统计公报》 ,该公报 显示,全市 户籍总人口中, 60 岁及以上的 人口 为 88.6 万人,占 户籍人口总数的 12.37%。 其中, 农村老年人口 64.5 万人,占比 达到 73%,可见,全市的老年人口主要聚集在农村地区 。 2014 年年末 ,领取城镇职工 基本养老保险金人数 8.77 万人, 城乡居民 养老 保 险 基础养老金的领取人员共计 77.16万人,基本覆盖老年人口。目前, 泉州市的 城乡居民养老保险 实行县级统筹, 不同县区的保障水平略有差别 ,各地城乡居民养老保险基础养老金分别为:石狮市140 元,晋江 市 135 元,台商 投资 区 110 元,鲤城 区 、泉港 区 105 元,丰泽 区 、洛江 区 、惠安 县 100 元,南安 市 95 元,安溪 县 、德化 县 、永春县 均为 85 元 ;呈现出越沿海养老金水平越高,越靠近内陆水平越低的趋势 。 晋江市和石狮市两个县级市的经济水平发展程度较高, 当地的集体创收较多, 基层群众能够享受发展的成果,因此为老年人提供的福利项目也高于其他县区,总体福利水平较高。 全市 城乡居民养老保险基础养老金平均为 103.61 元 , 相较于泉州地区的经济发展水平和消费水平 ,基础养老金的 保障水平太低 ,不能满足 老年人的 日常 基本生活需求。 基层老年人 尤其是农村地区, 除了基础养老金外基本没有其他的养老 保障,居家养老和社区养老服务也处于起步阶段, 只 覆盖 部分的城镇居民 ,农村老年人基本上 没有 相关的养老公共服务和公共产品 的养老保障 ,农村老年人的养老方式主要依靠家庭养老和自我养老为主 ,社会化养老 服务 近乎处于空白状态 。 止至2013 年底,泉州市各类养老服务机构包括福利院、 老年公寓(含在建)、敬老院、福利中心 等共 110 家, 投入使用的有 81 家, 床位总计 8889 张 ,入住老人 2112人。 全市 平均每千名老人拥有养老床位数 11.5 张,低于全国 平均 每千名老年人拥有养老床位 26 张 的水平。而且受传统家庭养老和经济水平等因素的影响,全市的养老机构入住率也仅为 40%左右,不足一半 ;且 选择入住的老年人大部分还是城镇人口 ,农村老年人入住养老机构的比例更低 。 随着经济社会发展的需要,农村青壮年大部分进城务工, 再加上平均寿命的延长, 农村 地区 目前的活动人口大部分 为留守老人和留守儿童 , 病残、失能老人逐渐增多, 他们不仅需要物质上的给养还需要 来自子孙们的精神上 慰藉。 农村养老该何去何从? 三、泉州市农村 地区 老年协会的 发展现状 20 世纪 70 年代,泉州市 开始 出现 一些由老年人自发成立的老年协会, 且各地 的 发展水平不同 , 老年协会的发展状况也 略有不同。大多数 老年协会 场地有限或者条件简陋 ,利用当地祠堂、仓库 、 旧村部、旧小学教室 、旧生 产队部等场所,物尽其用, 组织 开展 各种老年人 活动,自娱自乐等 。 老年协会的发展受到 泉州市历届、各级党政领导高度 关注,并采取有力措施,积极进行政策引导,让 老年协会这个 草根组织 始终保持在党和政府的领导下, 为基层建设做出贡献。 《泉州市 2014年度老年人口与老龄事业发展统计公报》显示,至 2014年底,全市已成立村(社区)老年协会 的有 2461 个,会员 人数 55 万多人,占老年人总数的 62%。老年人成为老年协会会员的渠道 有:申请成为会员、村里老人自动成为会员、申请并缴纳会费成为会员等 主要方式 。 老年协会是老年人 自发的群众性组织,从社团组织的角度上,应当申请备案登记注册,但 泉州市目前的老人协会组织登记情况较少,都是当地的草根组织,是老年人 自发成立的,由于知识的缺乏或对社团 组织建立程序的不了解,而没有到相关部门进行登记备案 ,只在当地的村委会领导下开展相关活动 。 在农村老年协会运行过程中,老年协会的会长一般选择 当地有声望的 老年人来担任,具有一定的组织和号召能力,以及对协会进行管理和运作 ,组织开展 对老年人或当地有意义的活动。在老年协会的运作过程中,实际上是 依靠 农村“能人” “带头人”的一种体现,从自发组织老年协会为老年人提供服务和福利,发展的水平很大程度上取决于协会会长的能力 。 老年协会会长的能力和资源往往决定了老年协会为老年人提供服务水平高低,会长如果是当地“能人”,就会为老年人争取到更多的福利,反之则老年协会只提供一些常规性的老年人服务。 老人协会的运行经费主要来自政府、集体的拨款,会费的收取,以及 社会 捐款等形式,没有固定的收入来源,这也是制约老年协会进一步发展的重要因素。财政状况良好的老年协会为老年人提供的服务和福利 水平高,财政状况不稳定的协会只能 维持常规性工作和 提供日常的老年人生活互助等 相关 基础性服务。财政状况会 影响老年协会活动 的顺利开展, 经费充足的老年协会开展的活动 会满足 不同老年人的不同需求,从而实现 多元化 发展 ;而且 老年协会的活动经费也很大程度上跟老年协会会长的影响力挂钩,以及受当地经济发展水平的影响。 四、 农村 老年协会的 养老保障 功能 1.为老年人提供日常生活服务 农村 老年协会是老年人共同的 “家”,是老年人日常活动的主要倡导者和组织者。老年协会为老年人提供日常的生活帮助,尤其是对高龄老年人的日常生活提供 帮助, 组织成员为需要帮助的老年人服务,包括 调节 家庭赡养纠纷、生活困难救助、高龄老年人的慰问 、信息咨询 等。 随着社会经济的发展, 泉州地区 农村大部分的青壮年 也 选择离开家乡进城务工,农村老年人成为留守空巢老人,而这对于以家庭养老为主的农村老年人的日常生活来说, 产生了较大的冲击和影响,尤其是需要生活照顾和护理辅助 的老年人,子女进 城务工 不能贴身照顾, 直接影响了老年人的生活质量。 低龄 老年人在子女不在身边的情况下要帮子女管理田园或者自己种植蔬菜等日常需要的农作物来生活, 继续劳作以进行 自我养老。农村老年人的劳动年龄通常要延续到干不动农活为止,而没有年龄期限的退休之说。所以, 目前农村空巢化的情况下, 老年人有紧急 或者需要帮助的事情会寻 求老年协会的帮助, 老年协会通过组织成员互助、寻医问药等形式为农村老年人的日常生活提供服务。成员之间互助是最基本的服务模式,且运作成本低,成员之间彼此熟悉,能够有效率地服务于有需求的老年人。 2.提高老年人的 社会 福利水平 泉州市的广大农村地区以发展农业 、渔业为主 ,尤其是农业种植业 。农村老年人随着年龄的增长 和体力的退化, 不能 再 从事繁重的体力劳动, 无 直接经济 来源,完全依靠家庭子女抚养的养老方式, 给一般的务农农村家庭经济带来一定的负担,尤其是有两代或更多的大 家庭 , 进一步拉大 本 不在同一条起跑线上的城乡家庭差距 , 制约农村的进一步发展 。 拥有 老年人 的 一般农村 家庭 在生活、医疗、养老等方面都承受着较重的负担。 老年协会虽然不能解决农村老年人的所有生活问题, 在提供基础性服务的同时, 在财政基础较好的地区,村两委会定期 通过 老年 协会 给会员 发放物质福利 ,或者老年协会内部给自己的会员发放生活物品或补贴。重阳节和春节等重要节日 ,协会还为会员发放 一些生活物品 或红包 等,社会爱心人士 对老年人的捐助也会通过老年协会来运作 。 农村 老年协会为老年人直接提供了多种物质 养老 福利 ,提高老年人的生活水平, 弥补政府在农村养老保障方面的缺失,为农村养老保障事业做出 较大贡献。 3.开展文体娱乐活动 开展文体娱乐活动是老年协会最常见 的活动 , 目的是使 老年人精神 得到 放松 ,老年人在一起 进行 情感交流 ,丰富晚年 生活,增加老人们的精神满足感。农村老年人协会 开展 活动,如组织 打麻将、 老年女性跳广场舞、集体观看戏曲、唱戏唱歌、简单的体育活动和比赛 等 ,有益于老年人的身心健康 ; 老年协会也会给老年人传达最新的社会现象 , 让老年人接触 到 新兴的知识和生活理念 ,提供学习的材料和机会,让老年人可以互相交流 促进 ,使老人们在一起能够学习到更多积极 、新颖、有用 的知识 ,跟上社会发展的步伐 ;协会组织 成员 采取适当的方式 帮助老人,化解老人的情绪 问题 ,带来精神上的慰藉 。 4.维护老年人的合法权益 老年协会在为老年人提供日常服务,其中就包括为老年人提供咨询等,旨在维护老年人的合法权益,保障老年人的晚年生活可以快乐地度过。 一些发展水平比较高的地区,老年协会在农村为老年人普及《老年法》的知识 , 开展法津咨询,让老年人 保护自己,维护自己的合法权益, 同不健康内容和危害 老年人的行为作斗争, 健全养老保障制度,同时 增强村民的敬老 爱老 意识和法制意识,及时调解老年人和家庭的矛盾。 老年协会赋予自己保障老年人利益的职责,义不容辞地争取 使老年人的合法权 益得到有效保障, 在现有的基础上 改善 老年人 生活条件和提高养老质量 等 。 老年协会肩负着 对老年人负责和服务 的重任,实践 也充分证明,老年协会在农村老年人的权益保障中充分 地发挥自身的作用,真正落实了《老年法》,维护了老年人应有的利益,在农村养老保障中发挥重要的功能。 5.推动公益事业发展 农村老年协会的经济来源主要是 政府、集体拨款和社会捐赠。在泉州广大农村地区,农村老年协会主要来自于集体补助和当地个人的捐款,而且受老年协会会长资源的影响。首先老年协会成为社会爱心人士帮助老人的媒介,各种捐赠通常经过老年协会发放到老年人的手中;再者,由于老年协会的领导成员都由当地“能人”担任 ,号召力和凝聚力大 ,能够得到社会认同和信任 。因此, 许多地方的建桥、修路 、办托儿所等公益事业建设项目交由老年协会负责 ,或直接由老年协会组织发起 ,为新农村建设添砖加瓦 。 由 他们出面筹集资金 ,包括村中的 企业家、在城里高就的优秀乡亲等,都愿意给与相应的支持和帮助 ,或者直接参与村里的公益事业建设。 泉州市是著名的侨乡,各地均有不少远在海外的华人华侨,这部分资源也为农村公益事业发展添砖加瓦。 6.参与基层公共事务管理,为基层 发展 建言献策 老年协会除了努力做好本村的老龄工作 ,还紧紧围绕上级党委、政府的中心任务 ,配合和协助村两委会开展工作 ,带领广大农村老年人在社会主义新农村建设中发挥余热 。老年协会 的 成员 们都是长着,长期的生活经验和阅历赋予他们足够的政治敏感性,能够及时地发现各种不良现象,配合村两委积极防御, 把影响社会安定稳定的因素 解决在萌芽状态。老年 协会出面参与村里民事调解 ,特别是邻里和家庭纠纷 ,由于 老年人 说话有份量 ,矛盾往往容易 化解。许多地方的村两委都聘请老年协会成员担任村务公开民主管理 、 监督 、理财 等事务管理的 成员 ,充分发挥村老年协会对村级 公共事务工作的 民主监督作用。 在老年协会的参与下,对老年人的信任使得基层公共事务更易开展,群众的参与度更高,效益更好。 五、农村老年协会 存在的问题 1.协会的性质 及法律地位不够明确 农村老年协会 是农村老年人自发的群众性组织,是为了给老年人提供养老 服务,让老年人老有所依的基层自治组织。大部分老年协会都是在 老年人倡导, 村两 委的指导下就直接成立,没有经过相关部门的审批和考核。在法律上,政府 对老年人协 会是民间自治组织 或者是政府 组织的性质和地位 没有 给予 明确 的 定位 ;全国只有大概 12%的老年协会 在民政部门 有备案 登记注册 。同时,定位的模糊使得老年协会的运作、性质、功能进一步发挥、经费来源等受到较大的影响。老年协会服务于农村老年人的养老保障事业而逐渐变成一支不可替代的民间力量,甚至影响着整个乡村的治理和发展,但在实际工作中所发挥的作用和法律赋予的地位极不相称 ,没有得到规范的制度保障 。因此,农村老年协会的性质 和地位不 够明确会影响其功能的发 挥 。 2.经费不足 ,发展受限 经费来源不稳定、 不明确,有些老年协会的经费仅仅依靠社会爱心人士的捐款,没有其他的经费来源,或者没有任何经费,发展受 到很大的限制。现在农村老年协会 运作上 面临的最大 问题 就是资金的 来源 。而由于政府职能在农村地区的欠缺,村集体和老年协会没有创收的项目,资金问题没有找到破解的方法。 经费的不足会影响到协会活动的开展以及对老年人福利的提高,活动形式单一,只能勉强维持日常工作。 老年协会提供医疗、疾病预防、咨询服务等活动的开展,都需要建立在充足资金的基础上,资金是保障老年协会顺利开展多元活动和提供不同需求的前提。因此,在资金受限的情况下, 活动和场地受限,部分老年协会本可以但并没有发挥出应有的保障功能,在农村有限的条件下更是一种资源的浪费。 3.协会内部运作不够规范 农村老年协会大部分是在当地能人的带领下建立和发展起来的,在内部运作上很大程度上依赖于这部分能人,有些甚至影响着整个协会的发展方向 和发展程度。再者,农村老年人本身知识的有限性,一般成员都是在带头人的主观引导下参与协会的运作 和管理,忽视自身的需求或民主的重要性,整个协会的 运作缺乏科学性、民主性、规范性的管理制度,会影响 老年协会的长期发展和养老 保障 功能的发挥 。一些地区的农村协会更是变成基层政府的隶属机构,在其指导下工作,出现行政官僚化的现象,偏离养老保障的功能目标。 4.女性参与程度不够 由于传统观念和男性社会的主导因素,女性在公共活动的身影要比男性少,参与公共活动的积极性和 权利意识也大打折扣。泉州农村地区的传统观念更甚,女性的地位远远低于男性,处于弱势地位,性别差异明显,而且女性的想法也会被忽略或得不到应有的尊重。在老年协会的活动中,女性群体的参与度不高,很多活动是根据男性的爱好和需求而设置的;女性的需求或尊重得不到重视,导致协会提供服务和福利的整体水平不平衡。女性作为“半边天”,并且平均寿命高于男性,她们的需求如果得不到合理的解决,长期以往会阻碍协会的进一步发展。 六、完善老年协会养老保障功能的 建议 1.明确老年协会 性质 和法律地位。 政府应该 加快制定有关 农村 老年 协会的法律法规 和相关政策 ,明确 老年人协会的性质、 法律 地位、 管理方法 、 运行机制 等,以及 对 老年协会 协会与 各级 政府、 老龄工作委员会、 村(居)委会和老年群众的关系 做出明确的规定 ; 建立健全相关的 法律 规章制度 ,规 范老年人协会的运作 ,明确基层老年人协会的合法地位 ,创建宽松的法律发展环境 ,为老年人协会的健康发展提供制度上、法律上的保障。各地的农村老年人协会应统一在民政部门 备案 登记注册 ,承担基层老年人养老 服务等日常事务 ,成为农村或基层真正的社团组织 。 2015 年, 《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设的通知》 发布 ,对基层 老年协会解决登记难、没有法律地位、缺乏经费、发展不规范等问题, 表示会 通过加大扶持力度, 继续发扬 基层 老年群众组织的活力,充分发挥其在养老服务、社区治理中的作用。 2.拓 宽协会经费来源,助力协会多元化发展 。 制约农村老年协会发展的最根本问题就是经费的来源 。 首先,政府应该发挥政府职能,以财政补贴等方式扶持农村老年协会的发展, 增加政府的公共服务投入 ,提供适合老年人的基础设施建设和服务 , 缩小城乡差距; 建立相应的农村财政支出体系,以政府购买的方式补贴 农村 老年协会 ,反哺农村老人,提高农村老年人的养老水平。其次,集体或协会自身承接一些创收项目,让资金来源拥有可持续,保证老年协会的持续性发展 ,例如出租场地、承包公共服务项目等 。 对农村老年协会承办的福利性、慈善性服务机构少征或免征税收,免去相关费用等。 多渠道 的经费来源可以支撑老年协会的多元发展,为农村老年人提供相应的服务和福利,缩小城乡之间的差距,让农村老年人同样享受社会发展的成果。 3.健全协会的内部运行机制。 老年协会的健康发展需要有一套规范、合理、科学、民主的制度保障,调整好内部运行机制,保证协会正常运转和功能的充分发 挥。首先,不仅要充分发挥农村精英的领导作用,管理好协会的日常工作,而且要建立民主管理机制,充分重视民主 ,健全领导层的民主选举机制 ,做好换届选举工作 , 避免暗箱操作、杜绝因裙带关系等对领导层的负面影响 ,提高协会 管理层的 领导水平 ,保证协会发展有牢固的群众基础 ; 第二 ,建立有效的民主协商制度 ,会议制度是民主的反应,协会内部形成民主的会议制度 ,来商讨、决定协会内部的工作事务 ;第三 ,老年协会应根据实际情况设立财务、调解、宣传等各运作模块 ,并建立工作考核与评估系统 ,以保证工作的有序开展 和多元化发展路径 ;第四 ,进一步 调动 老年人特别是女性老年人参与活动的积极性。 参与度越高越能发挥民主的作用,也能更大程度地了解老年人的需求,为老年人提供更切合实际的服务,尤其是女性老年群体。协会领导成员可以引导会员提出女性候选人 ,并可尝试提出妇女专门委员的席位 ,以此保证妇女在协会领导班子中占有适当比例,改变 对女性的 传统观念和 弱势地位,使 老年协会的保障功能更全面。 4.加强协会自身能力建设。老年协会要加强自身能力的建设 ,包括 协会 人力资源和协会的外部协调能力 建设 。首先 ,加强老年协会 内部 的人力资源 培育工作。要力争 让有能力 、有知识的老干部 甚至青年人 等加入到协会 里 ,为老年协会发展添翼; 建立一支 能力强、 有热情、甘愿奉献的队伍 ;加强协会工作队伍的培训 ,提高成员依据有关法规政策参与 涉及成员切身利益 问题和 协会重大 问题决策的能力、分析解决实际问题的能力 ,达到推进协会民主管理、提高成 员素质、 增强民众凝聚力的目标。其次 ,搞好与基层政权的关系 ,通过协会的影响力来获得外部的信任与支持。 在农村地区, 村两委 对老年协会发展的影响很大 ,在一些地区的老年协会发展中 ,由于资源的分配、权益归属存在分歧等问题 ,会与基层政权产生冲突。因此 ,要处理好 两者之间 相互合作又彼此独立的关系,争取实 现利益的共赢下合作互助与发展。 一方面 ,村两委和老年协会要有相互独立的运作机制,在独立的基层上 进行自我管理和发展 。 老年协会 在具体事务操 作过程中要尽量避免来自基层政权的干扰 ,基层 两委 也不应有试图改变和领导老年协会的想法 。另一方面 ,两者在独立的基础上开展 广泛 且深入 的合作 ,基层政权组织可以为老年协会提供丰富的 资源 ,老年协会 在能力范围内也要为 当地 提供一定的公共 服务和 福利资源 ,促进农村地区更好更快地发展 。 七、小结 农村老年协会填补了政府在农村养老保障中公共服务的空白,为农村老年人提供生活服务和提供社会福利水平方面做出了重要贡献,为基层社会治理也积极地参与和发挥自身优势,但由于资源的有限、经费的来源不稳定、运作机制不健全、管理不够科学等,在发展道路上并非一帆风顺,还需要全社会的关注和政府的投入和加强管理,为农村老年协会的进一步发展而努力。 参考文献 [1] 韩璐 .我国农村老年人协会之福利功能探析 [D].河南大学, 2010 [2] 周静,刘勤 .老年协会建设与创新农村社区管理研究 [J].兰州学刊, 2013( 04),138-142. 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